Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2722/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1305/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (SKO lub Kolegium) z 29 czerwca 2018 r., znak: SKO.ZP/415/998/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 27 października 2017 r. (AU-02-6.6730.2.46.2017.MKW), na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017, poz. 1073, Upzp), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588, rozp. MI 2003), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.) Prezydent Miasta Krakowa odmówił wnioskodawcy (inwestorowi) – Z. R. – ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (w tym: trzy budynki - każdy w formie czterech brył nadziemnych z garażem podziemnym i jeden budynek wolnostojący) z infrastrukturą techniczną i wewnętrznym układem drogowym na działkach nr [...],[...], [...],[...],[...],[...] obręb [...] z wjazdem z ul. [...] dz. dr [...] obręb [...], działka nr [...] obręb [...], na działkę nr [...] przez działkę nr [...] obręb [...], przebudową zjazdu z ul. [...] działka dr nr [...] obręb [...] przez działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] na działki nr [...],[...],[...] obręb [...] oraz przebudowie istniejącej i budowie nowej infrastruktury technicznej na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...].

W wyroku zrekapitulowano motywy w/w decyzji, w której uzasadnieniu wskazano, że teren określony we wniosku inwestora nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w toku postępowania uzyskano: 1. opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, 2. opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, 3. opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków UMK, 4. opinię Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Krakowie;

5. protokół nr 20 z 11 maja 2017 r. Zespołu Urbanistycznego powołanego zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa. Organ gminy wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 186 m od granic terenu inwestycji. Główny wjazd i wejście na działkę odbywać się będzie z drogi publicznej – ul. [...], do której teren inwestycji przylega bezpośrednio. Ustalono dalej, że w otoczeniu planowanej inwestycji funkcją dominującą jest zabudowa usługowa, produkcyjna, magazynowa. Jedyna zabudowa mieszkaniowa obecna w obszarze analizowanym sytuowana jest w znacznym odsunięciu od zabudowy produkcyjno-magazynowej, generującej uciążliwości istotne zwłaszcza w odniesieniu do funkcji mieszkalnej. Budynki jedno- i wielorodzinne znajdują się w rejonie południowej granicy obszaru analizowanego w znacznym odsunięciu od ul. [...] i są dostępne z ul. [...] oraz z ul. [...]. Tworzą odrębną przestrzeń urbanistyczną nie związaną z ul. Z., a tym bardziej nie związaną ze strefą zabudowy produkcyjno-magazynowo-usługowej, w obrębie której wskazany został teren przedmiotowej inwestycji - po północnej stronie ul. [...].

Obszar analizowany obejmuje w całości przestrzeń urbanistyczną, której częścią jest teren inwestycji. Przestrzenią tą jest część kwartału zabudowy wyznaczonego ulicami [...],[...] i [...] - a konkretnie południowo - wschodni narożnik tego kwartału pomiędzy ulicą Z. i S. zdominowany przez zabudowę produkcyjno- magazynową. Obszar analizowany obejmuje także część terenów po wschodniej stronie ul. [...] i południowej stronie ul. [...]. Szerokość frontu działki jest na tyle duża, że możliwe jest zrealizowanie szerokiej zabudowy przy ul. [...] kształtującej jej pierzeję. Nie byłoby zatem uzasadnione pominięcie szerokości frontu działki i wyznaczenie wielkości obszaru kierując się szerokością całego terenu inwestycji, jego przekątną czy też inne jego wyznaczenie. Opisana ogólnie powyżej rozległość obszaru analizowanego wskazuje ponadto na brak uzasadnienia dalszego jego zwiększania.

Dalej w wyroku przywołano kolejne wątki uzasadnienia decyzji odmownej, w których stwierdzono, że w obszarze analizowanym nie istnieje działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Uznano, że nie ma możliwości harmonijnego wkomponowania planowanej zabudowy w zastany układ przestrzenny obszaru analizowanego. Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że przedmiotowe zamierzenie inwestycjne zostało przedstawione na posiedzeniu Zespołu Urbanistycznego, który został powołany zarządzeniem Nr 3645/2014 Prezydenta Miasta Krakowa z 16 grudnia 2014 r., na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowań administracyjnych prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. R., zarzucając naruszenie szeregu przepisów: rozp. MI 2003, Upzp oraz K.p.a.

Dalej w wyroku II SA/Kr 1305/18 wskazano, że powołaną na wstępie decyzją z 29 czerwca 2018 r., na podstawie art. 54, 59, 61, 64 Upzp, § 1-9 rozp. MI 2003, art. 138 K.p.a. SKO w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie prawidłowo wyznaczono obszar analizowany dla planowanej inwestycji, a przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami zagospodarowania występującego w obszarze podlegającym analizie. W obszarze tym nie występuje zabudowa mieszkaniowa, która mogłaby stanowić o zachowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Z analizy SKO w Krakowie wysnuło wniosek, że teren objęty wnioskiem znajduje się pośród obszaru terenów o charakterze produkcyjno-usługowo-magazynowym.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na powyższą decyzję Z. R. złożył skargę do WSA w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów:

1. - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 Upzp - poprzez powoływanie się na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa i na ich podstawie oparcie rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy nie mogły one stanowić podstawy decyzji o warunkach zabudowy;
2. - art. 6 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez oparcie decyzji na podstawie ustaleń poczynionych przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed przeprowadzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej, w sytuacji gdy organ taki posiada jedynie kompetencje opiniujące, pomocnicze, a decyzja w sprawie warunków zabudowy obligatoryjnie winna zostać podjęta dopiero po sporządzeniu w/w analizy;

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, w przypadku przyjęcia zaś przez sąd, że naruszenie powyższych przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie przepisów uprzednio przywołanych, jak również:

1. - § 3 ust. 1, 12 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 poprzez nieprawidłowe (zbyt wąskie) określenie szerokości frontu działki, co skutkowało błędnym wyznaczeniem obszaru analizowanego i w konsekwencji doprowadziło do sporządzenia wadliwej analizy urbanistyczno-architektonicznej;
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003 poprzez błędne przyjęcie, że tylko działki położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym mogą stanowić odniesienie do ustalenia czy zachodzi kontynuacja funkcji, co poskutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie będzie stanowić kontynuacji funkcji oraz błędnym przyjęciem, iż w analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa;
3. - art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez błędne przyjęcie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy z uwagi na nieistnienie działki sąsiedniej w obszarze analizowanym dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej;
4. - art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 Upzp poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do wydania decyzji pozytywnej, a tym samym naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu;
5. - art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie przeprowadzenia dowodu w sprawie z przedłożonej przez wnioskodawcę analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez arch. M. K. i M. S. (z 31 sierpnia 2017 r.);
6. - art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy zamierzonej inwestycji;
7. - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w decyzji do powołanego w sprawie przez wnioskodawcę dowodu, tj. analizy urbanistyczno-architektonicznej dla zamierzenia inwestycyjnego sporządzonej przez architektów M. K. oraz M. S. (z 31 sierpnia 2017 r.);
8. - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Skarżący podniósł, że w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nadanie Zespołowi Urbanistycznemu kompetencji władczych, narzucających sposób przeprowadzenia i zakończenia postępowania. Skarżący dodał, że w sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej za front działki przyjęto szerokość działki, która bezpośrednio przylega do ul. [...] i uznano, iż wynosi on 62 m. Zdaniem skarżącego ustalenia te są błędne, gdyż szerokość frontu działki winna zostać przyjęta w wartości min. 120 m, a max. 260 m. Prawidłowe wyznaczenie frontu działki winno polegać na zamierzeniu frontu działki w widoku ortogonalnym, w sposób przedstawiony w dołączonym do odwołania od decyzji organu I instancji "Schemacie ustalenia frontu działki będącego podstawą do wyznaczenia obszaru analizowanego". Powyższa nieprawidłowość wpłynęła według skarżącego na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego (jego niezasadne zawężenie), które zostało określone przez analizatora na 186 m, zamiast w przypadku prawidłowego wyznaczenia frontu działki, zgodnie z powyższym, na co najmniej 360 m, zaś maksymalnie -780 m od granic terenu inwestycji.

Wskazał skarżący nadto, że dokonania oceny czy wobec zamierzenia inwestycyjnego zachodzi kontynuacja funkcji, koniecznym jest przeanalizowanie całego obszaru analizowanego, nie zaś jedynie jego części. Tymczasem organ bezpodstawnie nadał większą - wręcz decydującą - wagę działkom bezpośrednio przylegającym do działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, kierując się dowolnością i nieuzasadnioną koncepcją Zespołu Urbanistycznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

Wpierw w wyroku przywołano podstawy prawne orzekania w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, cytując treść art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp oraz sposób przeprowadzania analizy funkcji oraz cech zabudowy wokół działki budowlanej, unormowany przepisami rozp. MI 2003. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że granice obszaru analizowanego wyznaczono bez naruszenia wskazanej przepisami prawa wielkości minimalnej i przy uwzględnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Zdaniem sądu a quo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy żadnego uzasadnienia nie znajduje twierdzenie skarżącego, że szerokość frontu winna odpowiadać szerokości terenu inwestycji w miejscu położonym w głębi, w pewnym oddaleniu do drogi. Tak wyznaczony obszar analizy dawał pełne podstawy do ustalenia funkcji i parametrów zabudowy i dokonania adekwatnej oceny, co do możliwości ich kontynuacji.

Jego granice wyznaczono bez naruszenia wskazanej przepisami prawa wielkości minimalnej i przy uwzględnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Sąd wojewódzki stwierdził, że wyznaczony obszar analizy i tak znacznie został poszerzony w stosunku do obszaru "minimalnego", a dalsze poszerzanie obszaru analizy w poszukiwaniu zabudowy o oczekiwanych parametrach uznać można byłoby za zabieg zmierzający do obejścia prawa, tym samym podstawowe zarzuty skargi związane z wyznaczeniem obszaru analizy uznano za nieuzasadnione.

W kolejnym wątku uzasadnienia wyroku II SA/Kr 1305/18 wskazano, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze poddanym analizie słusznie przyjęły organy, iż nie ma nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej, które dla zamierzonej inwestycji mogły stanowić punkt odniesienia. W kontekście zawartych w analizie i zaprezentowanych przez organy rozważań sąd wojewódzki stwierdził, że istniejący, opisany stan faktyczny nie uzasadnia żadną miarą zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp, którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 Upzp, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą w analizowanym obszarze.

W ocenie sądu pierwszej instancji organy w sposób dostateczny wykazały, że warunek ten w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniony. W obszarze analizowanym zabudowa wielomieszkaniowa występuje marginalnie i tylko na obrzeżach.

Sąd wojewódzki uznał, że organy uwzględniły charakterystykę całego obszaru analizowanego, a nie tylko zabudowę znajdującą się na działkach położonych najbliżej terenu inwestycji. Zdaniem tegoż sądu organy obu instancji poddały szczegółowej analizie zgromadzony materiał i wyjaśniły przyczyny, dla których uznały za prawidłowy sposób wyznaczenia obszaru analizy. W tym kontekście brak wyraźnego odniesienie się do "analizy" przedstawionej przez skarżącego, uznano iż może być ocenione co najwyżej jako drobne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy. Zauważył sąd pierwszej instancji zarazem, że poddany w owej "prywatnej" analizie obszar potwierdza sformułowane powyżej tezy o braku podstaw do kwestionowania zakresu analizy przeprowadzonej przez organ.

Nie uznano w wyroku za uzasadnione także zarzutów dotyczących opinii Zespołu Urbanistycznego, "zapisów" nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, bowiem organy nie wskazały jako podstawy prawnej swych rozstrzygnięć wymienionych aktów, a jedynie odwołały się do ich treści w uzasadnieniach decyzji.

W konsekwencji skargę jako nieuzasadnioną oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Z. R., zaskarżając to orzeczenie w całości, któremu – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) – zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego:
2. a) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 Upzp w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, podczas gdy organy administracji powoływały się w swych decyzjach na nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jak i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (które nie jest prawem miejscowym) i na ich podstawie oparły swe rozstrzygnięcia,
3. b) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zaaprobowanie (uznanie za zgodne z prawem i dopuszczalne) sytuacji, w której organy administracji oparły swe decyzje na podstawie dyrektywnych ustaleń poczynionych przez Zespół Urbanistyczny jeszcze przed przeprowadzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej,
4. c) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłową decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i niewydanie decyzji uwzględniającej wniosek strony, mimo spełnienia wymogów ustawowych,
5. d) art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 – poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że organ prawidłowo wyznaczył szerokość frontu działki, gdy tymczasem wytyczenie było nieprawidłowe (zbyt wąska szerokość frontu działki), co spowodowało błędne wyznaczenie obszaru analizowanego;
6. 2) przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji SKO w Krakowie oraz decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa;
8. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organy obu instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. przejawiające się nierozpatrzeniem całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności pominięciem przeprowadzenia dowodu z przedłożonej przez wnioskodawcę analizy urbanistyczno-architektonicznej, a tym samym nie odniesieniem się do powołanego przez stronę dowodu i nie dokonaniem oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego;
9. c) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak dostrzeżenia przez WSA w Krakowie z urzędu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. poprzez naruszenie prawa strony do wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a to przeprowadzenia części postępowania (przed Zespołem Urbanistycznym) bez powiadomienia o tym wnioskodawcy, tym samym pozbawienia go możliwości przedstawienia swoich argumentów przed tym Zespołem;
10. d) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieodpowiadające wymaganiom zawartym w treści ww. przepisu uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na niewyczerpującym przedstawieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia przejawiające się brakiem ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów związanych z podstawą prawną rozstrzygnięć skarżonych decyzji administracyjnych, a mianowicie opinią Zespołu Urbanistycznego (i jej dyrektywnym charakterze) oraz nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w konsekwencji czego lakoniczność uzasadnienia uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o:

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości (na podstawie 188 Ppsa) i stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, względnie
2. 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,
3. 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,
4. 4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA w Krakowie błędnie uznał za prawidłowe przyjęcie przez organy wielkości obszaru analizowanego, na skutek błędnego – zawężonego – określenia frontu działki. Podał, że wyznaczając front działki, organ wziął pod uwagę wyłącznie część działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym, przylegającej bezpośrednio do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jego zdaniem organ nie wziął pod uwagę faktu, że działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym przylega do drogi publicznej również pośrednio - poprzez drogę wewnętrzną.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

W reakcji na w/w zarządzenie skarżący kasacyjnie w piśmie procesowym z 24 kwietnia 2022 r. podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w sprawie, krytycznie oceniając działanie Wiceprezydenta Miasta Krakowa E. K., która została zatrzymana we wrześniu 2021 r. pod zarzutem korupcji i przekroczenia uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez "nieodpowiadające wymaganiom zawartym w treści ww. przepisu uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku". Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji. Sformułowany przez skarżącego kasacyjnie zarzut niewyczerpującego przedstawienia podstawy prawny prawnej rozstrzygnięcie oraz jej wyjaśnienia w aspekcie braku ustosunkowania się do oznaczonych kwestii, ma charakter subiektywny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi dotyczących powoływania się w decyzjach organów obu instancji opinii Zespołu Urbanistycznego, ustaleń nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zapisów studium. To, że skarżący kasacyjnie uznaje uzasadnienie wyroku w powyższym aspekcie za lakoniczne w żadnym razie nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

B. Zasadnicze znaczenie dla sprawy mają zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w powiązaniu z innymi przepisami: art. 9 ust. 1 i art. 14 ust. 1 Upzp, art. 6 K.p.a., jak również § 3 w zw. z § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 poprzez jego "błędną interpretację" (przyjdzie uznać w – aspekcie wymogów formułowania podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 Ppsa – iż chodzi o zarzut błędnej wykładni, uwaga Sądu).

Wbrew zarzutom kasacyjnym nie naruszył sąd pierwszej instancji art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp w ten sposób, że nie dostrzec miał, jakoby organy z kolei miały opierać swe rozstrzygnięcia na opinii Zespołu Urbanistycznego, ustaleniach nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisach studium. Trafnie sąd wojewódzki wskazał, że przywołano powyższe akty jedynie w motywach podejmowanych decyzji, nie zaś jako podstawy prawne ich wydania. Co się tyczy zarzutów dotyczących opinii Zespołu Urbanistycznego i wywodów skarżącego kasacyjnie odnośnie jej znaczenia dla kształtu wydanej decyzji w I instancji (odmownej), to wywody skargi kasacyjnej w tym względzie nie mają znaczenia z punktu widzenia prawidłowej oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku odnośnie kluczowej kwestii dla przyjęcia przez sąd pierwszej instancji. Tą kwestią jest dokonanie prawidłowych ustaleń w sprawie na podstawie sporządzonej przez uprawioną do tego osobę analizy urbanistyczno-architektonicznej, gdzie przyjęto oznaczony front działki inwestycyjnej.

WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku dokonał rzeczowej analizy tego zagadnienia i uznał prawidłowość takiego ustalenia frontu działki wyznaczającego teren poddany w/w analizie, jaki przyjęto w postępowaniu administracyjnym, za zgodny z przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z § 3 ust. 1 rozp. MI 2003. Skarga kasacyjna poza sformułowaniem zarzutu naruszenia przepisu § 2 pkt 5 rozp. MI 2003, definiującemu front działki, jako tę "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę", nie zawiera żadnej przekonującej argumentacji, która miałaby podważyć to ustalenie co do frontu działki, która została przyjęta za podstawę wyznaczenia obszaru poddanego analizie i zostało ocenione w zaskarżonym wyroku jako prawidłowe. Nie stanowi takiej argumentacji przywołanie faktu istnienia drogi wewnętrznej i dodatkowe dostępu tym sposobem do drogi publicznej dla działki inwestycyjnej, w rozumieniu art. 2 pkt 14 Upzp.

Z przepisu § 2 pkt 5 rozp. MI 2003 wynika bowiem wyraźnie, że kryterium wyznaczenia frontu działki ustala się poprzez uwzględnienie tej części działki budowlanej, z której odbywa się główny (podkr. Sądu) wjazd lub wejście na działkę, ten zaś wjazd – jak prawidłowo ocenił to sąd pierwszej instancji w aspekcie niewadliwych ustaleń organów, odbywa się od strony ul. [...], gdzie front działki wynosi 62 m. Za trafne uznać zatem należy stwierdzenie sądu wojewódzkiego odnośnie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, zaś zasadniczych ustaleń odnośnie braku w tak wyznaczonym obszarze przynajmniej jednaj działki dostępnej z tej samej drogi publicznej i zabudowanej w sposób pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zgodnie z oczekiwaniem inwestora, w skardze kasacyjnej nie podważono.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez brak dostrzeżenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w aspekcie braku zapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu przed Zespołem Urbanistycznym. Jak wynika z przywołanego w motywach decyzji organu I instancji ów Zespół Urbanistyczny został powołany zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa, ma on charakter wewnętrznego podmiotu uczestniczącego w ramach Urzędu Miasta Krakowa w przygotowywaniu analiz urbanistyczno-architektonicznych. Wynik prac takiego podmiotu nie ma przesądzającego znaczenia z punktu widzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy uregulowanego przepisami Upzp, a może być jedynie traktowany jako materiał pomocniczy dla celów opracowania projektu decyzji przez osobę wskazaną w art. 60 ust. 4 Upzp. Taki projekt decyzji został opracowany, nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że przygotowała go osoba posiadająca stosowane uprawnienia, przekonanie skarżącego kasacyjnie, że na treść odmownej decyzji przesądzający wpływ miały prace Zespołu Urbanistycznego, nie niweczy powyższych ustaleń.

Zespół Urbanistyczny powołany przez Prezydenta Miasta Krakowa nie jest organem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 2 K.p.a., zatem zarzut braku zapewnienia udziału w pracach tego podmiotu, jako części aparatu urzędniczego obsługującego właściwy organ w sprawie rozpoznawania wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uznać wypadnie za chybiony.

D. W konsekwencji poprzednich uwag nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skoro sąd pierwszej instancji niewadliwie doszedł do trafnego wniosku, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy decyzje zostały poprzedzone sporządzeniem wymaganej przepisami Upzp analizy urbanistyczno-architektonicznej, opartej na poprawnych ustaleniach faktycznych.

E. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., a odnoszący się do braku przeprowadzenia dowodu z oferowanej przez inwestora i sporządzonej na jego zlecenie "analizie urbanistyczno-architektonicznej". Przepisy Upzp nie przewidują, aby to strona postępowania – inwestor wyznaczał obszar analizowany i przeprowadzał w nim analizę urbanistyczno-architektoniczną. Oferowany przeto przez inwestora w toku postępowania dowód z opracowania sporządzonego przez osoby posiadające uprawnienia architektoniczne, mógł mieć jedynie walor materiału w sprawie, dowodu z dokumentu prywatnego. Trafnie sąd wojewódzki uznał, że wobec innych ustaleń w sprawie przeprowadzonych w zgodzie z przepisami Upzp w zw. z rozp. MI 2003, brak wyraźnego odniesienia się do owego dokumentu, konsekwentnie określanego przez skarżącego jako "analizy urbanistyczno-architektoniczna", można było cenić jako uchybienie, nie mające jednak wpływu na wynik sprawy.

F. Biorąc pod uwagę powyższe dojść należało do wniosku, że skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała – stosownie do art. 184 Ppsa – oddaleniu.