Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Burmistrz Miasta C. orzekł o wymierzeniu T. G. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 380 831,49 zł za usunięcie 47 sztuk drzew bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce nr [...], obr. K., położonej na terenie gminy C..
W uzasadnieniu ww. decyzji organ l instancji streścił przebieg postępowania w sprawie. Wskazał m.in. że decyzja administracyjna Burmistrza Miasta C. z dnia [...] września 2007 r., wymierzająca T. G. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 996 080,22 zł, została uchylona przez organ II instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na działce nr [...] przeprowadzono oględziny z udziałem strony postępowania oraz biegłego.
Organ l instancji wskazał, że ostateczny termin oględzin był wielokrotnie przesuwany na wniosek dotychczasowego użytkownika wieczystego T. G., jak również nowego użytkownika wieczystego: P. Sp. z o.o. W dniu 11 grudnia 2008 r. przy udziale pracowników Urzędu Miejskiego w C., pracownika Starostwa Powiatowego w C. oraz powołanych biegłych dr Z. B. oraz dr inż. B. B. odbyła się wizja w terenie. Z uwagi na niemożność przeprowadzenia oględzin i wejścia na teren przedmiotowej działki postanowiono, że biegli sporządzą ekspertyzę w oparciu o posiadane dokumenty, w tym m.in. cyfrową ortofotomapę oraz dotychczasową dokumentację sporządzoną przez pracowników Urzędu w czerwcu 2007 r. W podobny sposób ustalono wiek usuniętych drzew. Uznając materiał dowodowy za wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, ustalono wysokość administracyjnej kary pieniężnej, której szczegółowe wyliczenie znajduje się w załączniku do decyzji.
Od ww. decyzji odwołanie złożył T. G.. Podniósł, że postępowanie nie było prowadzone we właściwym trybie, bowiem powinny znaleźć tutaj zastosowanie nie przepisy k.p.a., a Ordynacji podatkowej. Ponadto zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a także art. 68 § 1 k.p.a. przez sporządzenie protokołów z dnia 23 czerwca 2009 r. oraz z dnia 31 lipca 2009 r. w sposób niezgodny z ww. przepisem. Nadto odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekło o wymierzeniu T. G. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 378 894,15 zł za usunięcie 24 sztuk drzew gatunek brzoza brodawkowata bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że fakt usunięcia drzew jest bezsporny. Dowody w tej sprawie mają charakter bezpośredni i pośredni. Do bezpośrednich dowodów należy protokół oględzin terenu działki nr [...] z dnia 14 marca 2007 r. Dowodem pośrednim jest ekspertyza dendrologiczna z dnia 30 czerwca 2010 r., sporządzona przez dr Z. B. oraz dr inż. B. B. oraz ortofotomapa działki nr [...], obrazująca stan zadrzewienia działki na dzień 1 kwietnia 2003 r.
Kolegium uznało, że choć zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin zostało doręczone stronie w terminie krótszym, niż wynika to z art. 79 k.p.a., to jednak strona była obecna podczas oględzin, a po ich opuszczeniu udział w oględzinach brał pracownik firmy T. G. - J. F.. Zatem naruszenie art. 79 w zw. z art. 10 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Fakt wycinki został ustalony w dużej mierze na podstawie dowodów w postaci zeznań świadków. Natomiast liczbę, gatunek oraz obwód pni usuniętych drzew ustalono na podstawie dowodu bezpośredniego w postaci protokołu, posiłkując się opinią biegłego, z którą strona miała możliwość zapoznania się przed wydaniem decyzji.
Następnie wskazano, że metodyka pracy biegłych sporządzających ekspertyzę dendrologiczną została podyktowana brakiem możliwości przeprowadzenia bezpośrednich oględzin działki nr [...] (bezskuteczne próby przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłych w latach 2007-2010 zostały udokumentowane w aktach sprawy i streszczone w uzasadnieniu decyzji). Z powyższego powodu metodykę pracy biegłych związaną z ustalaniem obwodu usuniętych drzew oparto na fotointerpretacji materiałów archiwalnych (zdjęć lotniczych oraz ortofotomap) z okresu sprzed wycinki oraz na protokole sporządzonym przez pracowników Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w C. w trakcie oględzin z dnia 20 czerwca 2007 r. W celu rekonstrukcji cech taksacyjnych wyciętych drzew dokonano pomiarów biometrycznych oraz usytuowania drzew w zadrzewieniu bezpośrednio przylegającym do działki nr [...]. Na tej podstawie określono gatunek, obwód na wysokości pierśnicy, wysokość oraz położenie drzew na działce, którą podzielono na dwa transepty w układzie kartezjańskim, o punkcie początkowym spoczywającym na peryferyjnej, zachodniej granicy działki.
Działka nr [...] i działka przylegająca do tej, z której usunięto drzewa, została potraktowana jako powierzchnia referencyjna i na niej dokonano w dniu 23 czerwca 2009 r. pomiaru, na podstawie którego określono gatunek drzewa, jego pierśnicę i obwód na wysokości 130 cm.
W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy pozwolił na przyjęcie następujących ustaleń. Po przekazaniu działki nr [...] przez dotychczasowego użytkownika wieczystego C. S.A., t.j. po dniu 15 stycznia 2007 r., w ramach prac zmierzających do przygotowania terenu pod inwestycję, doszło do wycinki drzew na zlecenie nowego użytkownika wieczystego T. G.. Wizja w terenie przeprowadzona w dniu 14 marca 2007 r. fakt wycinki potwierdziła. Podkreślono, że odpowiedzialnością administracyjną obciążono posiadacza działki nr [...] jedynie w zakresie stwierdzonych w trakcie oględzin świeżych śladów wycinki. W protokole z dnia 14 marca 2007 r. wyraźnie wskazano, że wzięto pod uwagę jedynie pnie o jasnym drewnie lub przesiąknięte sokami.
Za punkt wyjścia dla ustalenia liczby i gatunków usuniętych drzew oraz ich parametrów przyjęto protokół z dnia 14 marca 2007 r. Jest to w ocenie Kolegium najistotniejszy dowód w sprawie, bowiem został przeprowadzony w czasie najbliższym wycince drzew bez zezwolenia, a zatem odzwierciedla rzeczywisty stan rzeczy na działce. Oględzin dokonano z udziałem strony. Następnie Kolegium badało, czy ustalenia poczynione w protokole znajdują odzwierciedlenie w opinii biegłych. Ostatecznie przyjęto, że doszło do usunięcia tych drzew, których wycięcie, gatunek i parametry znajdują odzwierciedlenie zarówno w protokole oględzin z dnia 14 marca 2007 r., jak i w ekspertyzie dendrologicznej.
Wskazano, że z protokołu z dnia 14 marca 2007 r. wynika, że z działki zostało usuniętych w sumie 107 sztuk drzew. Z opinii dendrologicznej wynika, że w zależności od przyjętej metodyki liczba usuniętych drzew wynosiła 47 bądź 70 sztuk drzew. Dowód bezpośredni w postaci protokołu oraz dowód pośredni w postaci opinii biegłych pozwalają na wysunięcie wniosku, że doszło do usunięcia co najmniej 47 sztuk drzew, natomiast prawdopodobnie usunięto ich więcej, jednak z uwagi na rozbieżności w materiale dowodowym, kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 i art. 77 k.p.a., nie jest możliwe bezsporne wykazanie owej większej ilości usuniętych drzew.
Ustalenia z protokołu z dnia 14 marca 2007 r. wskazują ponadto, że dominującym gatunkiem była brzoza. Usunięto także wierzby i akacje, lipy i jesiony. Natomiast z opinii biegłych wynika, że gatunkiem dominującym usuniętym z nieruchomości była brzoza brodawkowata (w liczbie 31 sztuk). Ponadto usunięte drzewa to dęby szypułkowe, sosny zwyczajne, brzozy ciemne oraz topole i osiki. Wobec niemożności przeprowadzenia oględzin w terenie, ustalenia biegłych opierały się na badaniu przeprowadzonym dnia 23 czerwca 2009 r. na działce sąsiedniej i polegały na określeniu składu gatunkowego drzewostanu referencyjnego.
Następnie w oparciu o ortofotomapę ustalono strukturę gatunkową drzew usuniętych z działki nr [...]. Dostrzegając powyższe rozbieżności w określeniu gatunku usuniętych drzew, kierując się zasadą prawdy obiektywnej, SKO ustaliło, że wśród usuniętych drzew co najmniej 31 sztuk były to brzozy brodawkowate.
W kwestii ustalenia obwodu pnia usuniętych 31 brzóz brodawkowatych, SKO stwierdziło, że w protokole z dnia 14 marca 2007 r., sporządzonym w czasie wizji lokalnej w terenie w ciągu ok. 2-3 miesięcy od dokonanej wycinki, pomierzono średnice pni na wysokości ścięcia, co umożliwiło policzenie ich obwodu na tej wysokości. Natomiast w opinii biegłych wskazano obwód drzew na wysokości 130 cm ustalony w oparciu o pomiary dokonane na działce referencyjnej nr [...], przeprowadzone w dniu 23 czerwca 2009 r. Pomiary przeprowadzono w dwóch transeptach wytyczonych w zadrzewieniu będącym bezpośrednią kontynuacją zadrzewienia usytuowanego na północny-zachód od usuniętego z działki drzewostanu. W trakcie pomiaru ustalono gatunek drzewa, jego pierśnicę i obwód na wysokości 130 cm od powierzchni gruntu.
Kolegium przyjęło, że miarodajne w celu określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej powinny być ustalenia poczynione w protokole z dnia 14 marca 2007 r. Z protokołu oraz opinii biegłych bezsprzecznie wynika fakt usunięcia 31 drzew gatunku brzoza brodawkowata. Kierując się zasadą wyrażoną w art. 7 i art. 77 k.p.a. przyjęto najmniejsze średnice, a w konsekwencji najmniejsze obwody pni drzewa gatunku brzoza brodawkowata, a wysokość administracyjnej kary pieniężnej ustalono stosując metodę opisaną w art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na brak kłód usuniętych drzew oraz ustaloną najmniejszą średnicę pnia po ścięciu, co daje możliwość ustalenia najmniejszego promienia.
Stwierdzono przy tym, że wiek usuniętych drzew przekraczał 10 lat.
Następnie w formie tabeli przedstawiono wyliczenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia bez zezwolenia 31 drzew. SKO wskazało, że z uwagi na to, że tak ustalona kara pieniężna (491 755 złotych) przekracza kwotę ustaloną przez organ l instancji, mając na względzie z jednej strony interes publiczny, który sprzeciwia się umorzeniu postępowania w obliczu trudności dowodowych, a z drugiej strony słuszny interes obywatela oraz zakaz reformationis in peius, za podstawę wymiaru administracyjnej kary pieniężnej należało przyjąć wycinkę 24 drzew (oznaczonych w tabeli nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 13, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 29, 30 i 31) maksymalnie do wysokości kary orzeczonej przez organ l instancji.
Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył T. G. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że bezsporny w sprawie jest fakt usunięcia drzew z terenu działki nr [...].
Sam skarżący, w piśmie z dnia 28 marca 2007 r., wskazał, że ok. 20 drzew rosnących na działce nr [...] zostało ściętych przed datą nabycia przez niego nieruchomości. Podał również, że ok. 25 sztuk drzew zostało wyciętych po dacie przejęcia przez niego nieruchomości bez jego wiedzy i zgody. Wskazał, że w stosunku ok. 18 sztuk drzew "została podjęta decyzja o ich wycięciu" z uwagi na stwarzane przez nie niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzi.
Sam skarżący zatem przyznał, że po dacie objęcia przez niego we władanie nieruchomości wycięto z niej ok. 43 drzewa.
Powoływanie się przez skarżącego na fakt, że drzewa te zagrażały życiu lub zdrowiu przebywających na działce osób, nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność właściciela/użytkownika wieczystego działki.
Sąd I instancji podkreślił, że zarzuty skargi sprowadzają się do zakwestionowania jako dowodu w sprawie oględzin przeprowadzonych dniu 14 marca 2007 r., na podstawie którego dokonano ustaleń odnośnie do gatunku i parametrów wyciętych drzew.
Kodeks postępowania administracyjnego nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. Przyjmuje się, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie.
Pierwszą czynnością w sprawie były oględziny z dnia 14 marca 2007 r., o których organ zawiadomił skarżącego w miejscu jego zamieszkania (żona odmówiła przyjęcia zawiadomienia) oraz w miejscu pracy (odebrał asystent skarżącego).
Zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin zostało doręczone stronie w terminie krótszym, niż wynika to z art. 79 k.p.a., jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem oględziny w dniu 14 marca 2007 r. odbyły się na początku przy udziale skarżącego, a następnie z pracownikiem jego firmy – J. F., wskazanego w protokole jako pełnomocnik skarżącego. Fakt, że strona opuściła teren oględzin przed ich zakończeniem też nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem korzystanie z praw procesowych jest uprawnieniem, nie zaś obowiązkiem strony.
Sąd I Instancji przyjął także, że J. F. był pełnomocnikiem skarżącego w trakcie przeprowadzania oględzin w dniu 14 marca 2007 r., pomimo późniejszego braku udokumentowania tego faktu. Wprawdzie osoba prowadząca czynność popełniła błąd nie wpisując do protokołu oświadczenia skarżącego o udzieleniu pełnomocnictwa do reprezentowania go w tej czynności, to jednak J. F. był pracownikiem zatrudnionym w przedsiębiorstwie skarżącego, uczestniczył on w czynności od początku wraz z właścicielem, w protokole, który po odczytaniu osobiście podpisał, został on wskazany jako pełnomocnik T. G.. Sam także przyznał w dniu 11 maja 2007 r., że "p. G. ze względu na konieczność opuszczenia terenu poinformował Komisję, że będę w jego imieniu obecny w czynnościach". Zatem był on per facta concludentia pełnomocnikiem skarżącego w tych czynnościach.
Sąd podkreślił, że ocena wiarygodności zebranych w sprawie dowodów przeprowadzona została skrupulatnie, zgodnie z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Fakt wycięcia 31 sztuk drzew nie budzi wątpliwości. Słusznie przy tym organ odwoławczy, wyważając interes publiczny, słuszny interes obywatela oraz mając na uwadze zakaz reformationis in peius, za podstawę wymiaru administracyjnej kary pieniężnej przyjął wycinkę tylko 24 sztuk drzew, uwzględniając drzewa o kolejnych najmniejszych obwodach pni do wysokości kary pieniężnej ustalonej przez organ I instancji.
Sąd podzielił także zawarte w odpowiedzi na skargę rozważania organu odpierające argument skarżącego, jakoby w przedmiotowej sprawie miały znaleźć zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2013 r. skargę kasacyjną złożył T. G.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w powiązaniu z art. 40 § 1, art. 42 § 1, art. 43 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżącemu prawidłowo doręczono zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz zawiadomienie o zamiarze dokonania oględzin w dniu 14 marca 2007 r.;
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że choć do naruszenia ww. przepisów doszło, albowiem zawiadomienie o zamiarze dokonania oględzin w dniu 14 marca 2007 r. doręczono (w ocenie Sądu) skarżącemu w terminie krótszym niż wskazany w art. 79 k.p.a., to jednak naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy;
3/ art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., popełnione na skutek poczynienia przez Sąd I instancji własnych ustaleń faktycznych, jakoby skarżący ustanowił w dniu 14 marca 2007 r. swojego pełnomocnika w osobie J. F., przy nieuwzględnieniu znajdujących się w aktach sprawy dowodów przeciwnych, a to wezwania Burmistrza Miasta C. z dnia 27 marca 2007 r., skierowanego do J. F., odpowiedzi J. F. na przedmiotowe wezwanie oraz pisma skarżącego z dnia 28 marca 2007 r. i niewskazaniu w uzasadnieniu wyroku przyczyn pominięcia tych dowodów, jak również ustalenia, że J. F. był pracownikiem firmy skarżącego, choć nie jest to prawdą i tym samym nie wynika to z akt sprawy, a z którego to ustalenia Sąd I instancji wyciągnął nieuprawniony wniosek, że J. F. działał jako pełnomocnik skarżącego w dniu 14 marca 2007 r.;
4/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 75 § 1 k.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o protokół oględzin z dnia 14 marca 2007 r., który pozyskany został z naruszeniem procedury, a zatem jest sprzeczny z prawem i jako taki nie może stanowić dowodu w sprawie;
5/ art. 141 § 4 p.p.s.a., popełnione na skutek nierozpoznania zarzutów skargi sformułowanych w jej punkcie 3d) i 3e) i niewyjaśnienia przyczyn takiego nierozpoznania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji powoduje iluzoryczność kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji i prowadzi do naruszenia art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a.;
6/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 40 § 2, art. 79 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że niezawiadomienie pełnomocnika skarżącego o terminie czynności wyznaczonych na dzień 23 czerwca 2009 r. pozbawiło go możliwości czynnego udziału w tych czynnościach;
7/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 68 § 1 k.p.a., polegające na sporządzeniu protokołów z czynności dokonanych w dniach 23 czerwca 2009 r. oraz 31 lipca 2009 r. w sposób niezgodny z powyższym przepisem, albowiem nie wynika z nich, co zostało ustalone w wyniku przeprowadzonych czynności, a tym samym nie ma możliwości zweryfikowania tych ustaleń, które stały się podstawą sporządzenia ekspertyzy biegłych;
8/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 3 § 1 pkt 2 k.p.a., popełnione na skutek jego niezastosowania w wyniku niepodzielenia przez Sąd I instancji poglądu, że procedowanie w niniejszej sprawie oraz wydanie decyzji powinny odbyć się w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem administracyjna kara pieniężna, o której mowa w art. 88 ustawy o ochronie przyrody, stanowi niepodatkową należność budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do której ustalania uprawnione są organy podatkowe, a także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie nie wyjaśniono przyczyn niepodzielenia powyższego poglądu;
9/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na jego niezastosowaniu w wyniku niedostrzeżenia, że ww. przepis Ordynacji podatkowej winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a jego niezastosowanie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem do wydania i doręczenia decyzji ustalającej zobowiązanie strony w postaci administracyjnej kary pieniężnej doszło po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy, czemu sprzeciwia się ww. przepis Ordynacji podatkowej.
Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 16), Sąd ten stwierdził, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z tymi przepisami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia (art. 88 ust. 1 pkt 2), przy tym karę tę ustala się w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustalonej na podstawie stawek, o których mowa w art. 85 ust. 4-6, a jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50% (art. 89 ust. 1 i 2).
Po wniesieniu w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej sporządzonej w dniu 21 listopada 2013 r., Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargi konstytucyjne, wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) orzekł, że:
"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
- II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Trybunał postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie".
Mając na uwadze treść przytoczonej wyżej uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, należy stwierdzić, że fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny ich legalności i dlatego w tym zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.
Skoro fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, ma tak istotne znaczenie, że uzasadnia wyłączenie zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia, to należy przyjąć, że okoliczność ta ma w sprawie podstawowe znaczenie i wymaga uwzględnienia w pierwszej kolejności.
W wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 2695/14, Naczelny Sąd Administracyjny rozważał wpływ na rozpoznawaną sprawę faktu odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą, podkreślając, że kwestia ta wywoła duże rozbieżności, tak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił i dokonał szerokiej analizy poglądów reprezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazał m.in, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia terminu utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r., P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r., K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r., K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48).
Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny ww. sprawie II OSK 2695/14 odmówił ich zastosowania, jako niekonstytucyjnych, wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela reprezentowany wyżej pogląd. Prowadzi to w konsekwencji do uznania, że aktualnie przepisy te nie mogą stanowić podstawy do orzekania kar pieniężnych za usunięcie drzew bez zezwolenia i co czyni bezprzedmiotowymi rozważania na temat prawidłowości ich wymierzania.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obydwu instancji.
Orzekając o kosztach postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości, która wynika z art. 206 i art. 207 § 2 p.p.s.a i postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości z uwagi na fakt, że zarówno organy, jak i Sąd I instancji, działały w okresie, gdy obowiązywało domniemanie konstytucyjności przepisów będących podstawą wymierzenia kary za nielegalne usunięcie drzew.