Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 212/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. Sp. jawna z siedzibą w T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków dotyczących wymagań higienicznych i zdrowotnych.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412, z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2016), po zapoznaniu się z protokołem kontroli sanitarnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. przeprowadzonej w obiekcie "B. Sp.j.", przy ul. [...] w B., nakazał B. Sp.j. z siedzibą w T.:
- a) wykonywanie systematycznych i udokumentowanych badań jakości wody w wannie jacuzzi,
- b) sporządzenie i ustalenie z właściwym państwowym inspektorem sanitarnym harmonogramu poboru próbek wody,
- - do dnia 24 października 2016 r.
Na skutek złożonego przez B. Sp.j. odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w toku kontroli sanitarnej przeprowadzonej w obiekcie skarżącej spółki przy ul. [...] stwierdzono nieprawidłowości dotyczące oceny jakości wody w jacuzzi. Organ wskazując na definicję pływalni zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 656) zwanej dalej "ustawą o bezpieczeństwie osób" podniósł, że pływalnią jest obiekt kryty lub odkryty z wodą przepływową, przeznaczony do pływania lub kąpieli, posiadający co najmniej jedną nieckę basenową z trwałym brzegiem i dnem, wyposażony w urządzenia i pomieszczenia sanitarne, szatnie i natryski.
Biorąc pod uwagę powyższe, uwzględniając rodzaj obiektu oraz jego przeznaczenie i wyposażenie, [...] dysponując wanną jacuzzi spełnia ustawową definicję pływalni, ponieważ wanna ta znajduje się w obiekcie krytym, jest przeznaczona do kąpieli, posiada jedną nieckę basenową z trwałym brzegiem i dnem oraz sam obiekt jest wyposażony w urządzenia i pomieszczenia sanitarne, szatnie i natryski stosownie do zapisów w protokole kontroli Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.
W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego osobom korzystającym z jacuzzi, zarządzający obiektem powinien dostosować się do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy B. Sp. j. z siedzibą w T. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że jacuzzi znajdujące się w klubie fitness prowadzonym przez skarżącą odpowiada ustawowej definicji pływalni, co z kolei determinowało przyjęcie, że do działalności spółki z wykorzystaniem tego obiektu mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji dokonując wykładni art. 2 pkt 1 i pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób uznał, że w przypadku [...] mamy do czynienia z obiektem krytym, posiadającym co najmniej jedną nieckę basenową z trwałym brzegiem i dnem, z wodą przepływową (jacuzzi), przeznaczonym do kąpieli, wyposażonym w urządzenia sanitarne, szatnie i natryski, a więc z obiektem spełniającym kryteria "pływalni" w rozumieniu wskazanej ustawy.
Za nietrafną Sąd ocenił argumentację strony, że przeznaczeniem szatni oraz natrysków nie jest - jak to w przypadku pływalni - skorzystanie z prysznicu po kąpieli w basenie, lecz prysznic służy klientom po wysiłku fizycznym, jaki miał miejsce np. w trakcie zajęć fitness. Zdaniem Sądu obiekt należący do skarżącej nie składa się tylko z pomieszczeń przeznaczonych na ćwiczenia fitness, ale także – oprócz jacuzzi - z sauny fińskiej, sauny parowej i biosauny. W tak przygotowanym obiekcie szatnie i natryski służą wszystkim korzystającym z ww. urządzeń, także osobom korzystającym z jacuzzi. Omawiany przepis ustawy o bezpieczeństwie osób nie wymaga odrębnych szatni oraz natrysków w przypadku działalności obejmującej zajęcia fitness oraz kąpiel w jacuzzi; potencjalna możliwość skorzystania przez kapiących się z szatni oraz natrysków, z których mogą też korzystać osoby uczęszczające na zajęcia fitness, jest wystarczająca dla potrzeb zastosowania art. 2 pkt 8 ww. ustawy.
Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kierując się dyspozycją art. 106 § 3 P.p.s.a. nie uwzględnił wniosków skarżącej o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych dokumentów, bowiem w toku postępowania sąd uprawniony jest z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przedłożone dokumenty w postaci interpelacji poselskiej, odpowiedzi na nią oraz pisma dyrektora departamentu Głównego Inspektora Sanitarnego nie były niezbędne do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy. Wszelkie opinie, interpretacje czy pisma nie są wiążącą organy czy Sąd wykładnią prawa. Dokonana przez organ w niniejszej sprawie interpretacja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. Sp. j. z siedzibą w T., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 818, z późn. zm) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. naruszenie:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że jacuzzi znajdujące się w klubie fitness prowadzonym przez stronę skarżącą przy ul. [...] w B. odpowiada ustawowej definicji pływalni, co doprowadziło do rozstrzygnięcia, że skarżąca została objęta zakresem przedmiotowym i podmiotowym obowiązywania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda na pływalniach (Dz.U. z 2015 r. poz. 2016);
- b) art. 106 § 3 P.p.s.a. które mogło mieć wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że dowody z dokumentów w postaci interpelacji poselskiej nr 10845, odpowiedzi na nią z dnia 5 maja 2017 r. oraz pisma dyrektora departamentu Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 lutego 2017 r. nie były niezbędne do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji czego Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów i oddalił skargę.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu W Bydgoszczy oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są uzasadnione.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że obowiązki nałożone w tej sprawie na stronę skarżącą kasacyjnie wynikają z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać woda w pływalniach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2016) wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 656). Ustawa ta reguluje bezpieczeństwo osób pływających, kąpiących się lub uprawiających sport bądź rekreację na obszarach wodnych. Nie każdy obszar z wodą stanowi obszar wodny w rozumieniu ww. ustawy. Zgodnie z jej art. 2 pkt 1 w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie, pod pojęciem obszaru wodnego należało rozumieć wody śródlądowe w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.) oraz wody przybrzeżne w rozumieniu art. 5 ust. 5b tej ustawy, w pasie nieprzekraczającym jednej mili morskiej od linii brzegu, a także kąpielisko, miejsce wykorzystywane do kąpieli, pływalnię oraz inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m.
Nie przypadkowo ustawodawca wymieniając zbiór desygnatów pojęcia "obszar wodny" wymienił odrębnie (po przecinku) takie nazwy jak kąpielisko, miejsce wykorzystywanie do kąpieli, a ponadto pływalnię i inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o minimalnej powierzchni i określonej głębokości. Tym samym połączenie pływalni oraz innych obiektów spójnikiem "i" oznacza, że zarówno określona powierzchnia (co najmniej 100 m2) jak i głębokość (ponad 0,4 metra) lub sama głębokość (powyżej 1,2 metra) powinny definiować te pływalnie oraz inne obiekty, które stanowią obszary wodne w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie osób.
Jak wynika z zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach tej sprawy prawidłowym było zakwalifikowanie wanny z hydromasażem typu jacuzzi jako pływalni w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób.
Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem pływalni należy rozumieć obiekt posiadający łącznie następujące cechy: a) obiekt kryty lub odkryty, b) z wodą przepływową, c) przeznaczony do pływania lub kąpieli, d) posiadający co najmniej jedną nieckę basenową, e) z trwałym brzegiem i dnem, f) wyposażony w urządzenia sanitarne, szatnie i natryski.
Zasadnie w skardze kasacyjnej podniesiono, że w niespornych okolicznościach faktycznych tej sprawy pojedyncza wanna typu jacuzzi zlokalizowana w obiekcie nie będącym pływalnią i nie przeznaczonym (poza jacuzzi) do kąpieli, nie spełnia cech pływalni.
W ustawie o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych nie ma odrębnej definicji obiektu, tym niemniej nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem pływalni należy rozumieć obiekt wraz z wszystkimi elementami opisanymi przez ustawodawcę w art. 2 pkt 8 ww. ustawy. Przede wszystkim musi to być dający się wyodrębnić chociażby funkcjonalnie obiekt przeznaczony do pływania lub kąpieli (z niecką basenową, trwałym brzegiem i dnem), w którym znajduje się woda przepływowa, wyposażony w urządzenia sanitarne, szatnie i natryski. Te wszystkie elementy muszą być związane z takim obiektem, aby można go definiować jako pływalnię.
Pojedyncza wanna jacuzzi nie spełnia definicji pływalni już dlatego, że w stanie faktycznym tej sprawy nie jest ona obiektem krytym (ani tym bardziej odkrytym), ponieważ obiektem krytym jest sam budynek w którym są sauny, siłownia i inne pomieszczenia. Tym samym w tej sprawie jacuzzi miało charakter akcesoryjny (dodatkowy) wobec innego przeznaczenia samego obiektu. Pływalnia zaś to taki obiekt, którego podstawowe przeznaczenie obejmuje pływanie bądź kąpiel. W okolicznościach tej sprawy pojedyncza wanna jacuzzi stanowiła jedynie urządzenie związane z obiektem, ale nie definiująca sposób korzystania z niego.
Ponadto z przytoczonej definicji art. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób wynika, że pływania powinna posiadać co najmniej jedną nieckę basenową a także trwały brzeg i dno. Definicja zawarta w ustawie wyraźnie wskazuje, że ustawodawca wymienił te elementy jako odrębne, definiujące pojęcie pływalni (odrębnie niecka basenowa i odrębnie trwały brzeg z dnem). To zaś oznacza, że wanna mająca kształt zagłębienia stanowi nierozerwalną część z jej brzegiem i dnem. Nie da się tych elementów wanny oddzielić.
Ponadto w stanie faktycznym tej sprawy wanna z hydromasażem (jacuzzi) nie była wyposażona w urządzenia sanitarne, szatnie i natryski. Wprawdzie urządzenia te, tj. szatnie i natryski znajdowały się z obiekcie przy ul. [...] w B. (w której działalność prowadzi skarżąca kasacyjnie Spółka), ale obiekt ten (a nie wanna) nie był przeznaczony do pływania czy kąpieli. Jak zaś wynika z przytaczanej definicji pływalni zawartej w art. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób, jest nią taki obiekt, który służy pływaniu i kąpieli i jest wyposażony w urządzenia sanitarne, szatnie i natryski.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że skala ewentualnego zagrożenia zdrowotnego na pływalni jest na tyle istotna, że tak pływalnie jak i wanny jacuzzi powinny podlegać regulacji ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia. To stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zbieżne ze stanowiskiem organów administracyjnych, które wprost wskazywały, że obowiązek dokonywania codziennych badań stanu mikrobiologicznego i fizykochemicznego wody zapewni należyty stan bezpieczeństwa korzystających z wanny osób.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje konieczności stałego zapewnienia właściwego stanu wody w wannie jacuzzi pod względem sanitarnym i zdrowotnym. Każdy przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie rekreacji oraz aktywności fizycznej typu fitness (kluby fitness) ma obowiązek takiego prowadzenia działalności, aby zapewnić pełne bezpieczeństwo w zakresie zdrowia osób korzystających z tych form rekreacji. Dotyczy to także podmiotów zarządzających np. kąpieliskami lub miejscami wyznaczonymi do kąpieli nie będącymi pływalniami w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie osób.
Organy inspekcji sanitarnej mają przy tym obowiązek wykonywania nadzoru sanitarnego na podstawie zasad ogólnych wynikających z ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1412, z późn. zm.) i nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nadzór w oparciu o przepisy tej ustawy powinien obejmować także i takich przedsiębiorców, którzy w ramach swojej działalności nie dysponują pływalnią, ale posiadają np. wannę jacuzzi.
Rekapitulując ten tok rozważań należy stwierdzić, że w niekwestionowanym przez strony oraz przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym tej sprawy pojedyncza wanna typu jacuzzi nie spełnia warunków do zakwalifikowania jej jako pływalni w rozumieniu ustawy o bezpieczeństwie osób.
Nałożenie obowiązku na stronę może wynikać z wyraźnej normy prawnej. Wszelkie w tym zakresie domniemania nie znajdują dostatecznego oparcia w podstawowych zasadach prowadzenia postępowania administracyjnego i stosowania prawa materialnego, w tym naruszają zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasadę legalizmu (art. 6 K.p.a.).
Tym samym zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 2 pkt 8 ustawy o bezpieczeństwie osób poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że wanna jacuzzi znajdująca się w klubie fitness prowadzonym przez stronę skarżącą przy ul. [...] w B. odpowiada ustawowej definicji pływalni.
Natomiast drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest zasadny. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości Sądu pierwszej instancji w braku przeprowadzenia dowodów z pism dołączonych do skargi. Zgodnie z powołanym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dokumenty wskazane przez stronę skarżącą dotyczyły interpelacji poselskiej w sprawie definiowania pływalni i odpowiedzi na tę interpelację właściwego ministra oraz stanowisk wyrażanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego co do definiowania pojedynczej wanny jako pływalni i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w zakresie nadzoru administracji sanitarnej nad przedsiębiorcami prowadzącymi działalność z wykorzystaniem pojedynczej wanny jacuzzi.
Te pisma nie dotyczyły ustalania okoliczności stanu faktycznego sprawy. Wskazywały one na stanowisko organów administracji co do rozumienia przez te organy pojęcia pływalni i wanny jacuzzi. To Sąd pierwszej instancji w tej sprawie było zobowiązany do interpretacji norm prawnych definiujących pojęcie pływalni i stąd przeprowadzenie dowodów z tych pism nie mogło zastąpić sądowej wykładni prawa.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego uzasadnia uznanie skargi kasacyjnej za zasadną i na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] września 2016 r. nr [...] nakazującą stronie skarżącej kasacyjnie wykonanie określonych tą decyzją obowiązków.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądził od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania.