Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 15 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 248/19, po rozpoznaniu skargi T.S. (dalej: "Skarżąca") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "WINB") z [...] lutego 2019 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: "PINB") z [...] listopada 2018 r., znak: [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z [...] czerwca 2017 r. Skarżąca wystąpiła do PINB z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w R. w likwidacji (dalej: "Spółdzielnia") drogi asfaltowej na będącej jej własnością działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w R. W dniu [...] listopada 2017 r. Skarżąca złożyła oświadczenie, w którym wyjaśniła, że na początku lat 70-tych ub. wieku jej ojciec wykonał utwardzenie placu przed młynem na długości ok. 30 m i szerokości od budynku młyna do wschodniej granicy działki. Na prośbę Spółdzielni ojciec skarżącej wyraził ustną zgodę na przejazd sprzętu po utwardzonej drodze przez działkę nr [...]. W 2002 r. na drogę została wylana warstwa asfaltu, o czym Skarżąca nie została poinformowana i nie ma wiedzy, kto ułożył asfalt na drodze do SKR.
Podczas kontroli w dniu [...] grudnia 2017 r. pracownicy PINB ustalili, że na działce nr [...] istnieje dojazd z drogi publicznej do działki nr ewid. [...] stanowiącej własność Spółdzielni, którego długość wynosi 33,6 m, szerokość 3,8 m, w tym szerokość warstwy asfaltu 3,5 m. Na utwardzenie składa się warstwa kamienia i ułożona na niej warstwa asfaltu o grubości około 2 cm, a od strony zachodniej utwardzenia istnieje krawężnik betonowy częściowo uszkodzony. Obecna podczas kontroli Skarżąca oświadczyła, że domaga się rozbiórki drogi znajdującej się na jej działce. Likwidator Spółdzielni potwierdził, że działka nr ewid. [...] w R. stanowi własność tego podmiotu i wyjaśnił, że Kółko Rolnicze w R. powstało w 1969 r. i w tym samym roku wybudowano obiekty na działce nr ewid. [...] oraz drogę dojazdową przez działkę nr ewid. [...], jako drogę o nawierzchni brukowej na podsypce piaskowej. Około 2000 r. dzierżawca bazy Spółdzielni na istniejącym bruku ułożył dywanik asfaltowy.
Po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od Spółdzielni oraz Wójta Gminy R. o braku dokumentów dotyczących budowy przedmiotowej drogi PINB decyzją z [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił powyższą decyzję ze względu na błędną ocenę materiału dowodowego w kontekście ustalenia rzeczywistego charakteru spornych robót budowlanych, sprzeczność sentencji decyzji z jej uzasadnieniem oraz konieczność dokonania właściwego ustalenia kręgu stron postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z [...] listopada 2018 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej WINB utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że co prawda nie zachowały się dokumenty stanowiące podstawę realizacji spornej drogi z okresu jej budowy, ale przybliżona data jej powstania nie jest sporna i pomimo braku dokumentów, nie można jednoznacznie przyjąć, że droga ta powstała bez dokonania czynności formalno-prawnych, gdyż organy nie miały obowiązku przechowywania takiej dokumentacji, a legalność budowy przedmiotowej drogi nie była kwestionowana przez B.S. przez okres 40 lat. Organ podkreślił, że sporna droga znajduje się ona na terenie, na którym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dopuszczono lokalizację dróg, a przedmiotowy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, czy też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia. Organ podkreślił przy tym, że obiekt jako droga wewnętrzna spełnia wymagania stawiane przez przepisy tego typu obiektom.
W ocenie organu w toku remontu drogi wykonanego w latach 2000 nie doszło do zmiany parametrów technicznych istniejącej drogi, a w szczególności nie uległa zmianie szerokość jezdni, pochylenie podłużne i poprzeczne czy ilość pasów ruchu. Cienka warstwa asfaltu wykonana w toku remontu pełni funkcje warstwy wyrównawczej i została wykonana bez ingerencji w stan podbudowy istniejącej drogi. Tym samym zakres wykonanych robót mieści się w definicji remontu drogi zmierzającego do przywrócenia pierwotnego stanu drogi przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Organ odnotował, że wprawdzie prace te zostały wykonane bez dochowania wymaganych czynności formalnoprawnych, ale w związku z zakończeniem prac brak było podstaw do nakazania ich wstrzymania. Zaznaczył przy tym, że nie zachodziły także podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej, gdyż stan istniejący nie narusza przepisów prawa budowlanego, co prowadzi do umorzenia wszczętego postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję złożyła w terminie prawem przewidzianym T.S.
Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśniając, iż organy naruszyły dyspozycję tak art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i art. 105 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że utrzymując w mocy decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy pominął konieczność zbadania, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przede wszystkim konsekwencji ewentualnego braku takiego prawa w ramach procedury legalizacyjnej, co doprowadziło do przedwczesnego umorzenia postępowania. Sąd podkreślił, że odmienne podejście mogłoby prowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Za nieuprawnione Sąd uznał także stanowisko, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym.
Możliwe jest bowiem badanie w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek – zdaniem Sądu – musi być spełniony, by mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, przy czym w tym postępowaniu brak jest możliwości wykazania tego w drodze oświadczenia. Niespełnienie tego wymogu – w analizowanej sytuacji – może skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 145§ 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej Prawo budowlane) oraz art. 7 i art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: K.p.a.), przez uchylenie decyzji i przyjęcie, że organy umarzając postępowanie, nie wyjaśniły, czy inwestor posiadał tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy bezsporne jest, że droga, na której znajduje się obiekt budowlany, została zrealizowana za zgodą i wiedzą jej właściciela na początku lat 70-tych stanowiąc jedyny dojazd do działki [...] w R., zaś przedmiotem sprawy jest położenie na istniejącym obiekcie warstwy asfaltu, które to roboty w świetle przepisów prawa budowlanego są wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, natomiast likwidacja obiektu w związku ze zmianą stanowiska następcy prawnego, której domaga się wnioskodawca, nie należy do organów nadzoru budowlanego;
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej i przyjęcie przez Sąd, że wykonanie rozbiórki remontowanej drogi w zakresie jej ubytków przez zdjęcie warstwy asfaltu w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji braku tytułu prawnego jest możliwe, podczas gdy spowodowałoby to uszkodzenie pozostałej części użytkowanego od ponad 40 lat dojazdu;
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez ogólnikowe uzasadnienie w oderwaniu od zakresu wykonanych robót na obiekcie stanowiącym dojazd i brak wskazań, w jaki sposób organ winien dalej prowadzić sprawę, w sytuacji żądania wnioskodawczyni domagającej się rozbiórki całego dojazdu. Przedmiotem robót zrealizowanych około 2000 r. jest remont wykonany zgodnie ze sztuka budowlaną i warunkami technicznymi bez zmiany szerokości zaś kwestie własności lub utraty prawa własności w trakcie istnienia obiektu nie należą do organów nadzoru budowlanego.
Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że nie do zaakceptowania jest pogląd, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego celem ustalenia kwestii własności spornej działki, w sytuacji, gdy przesłuchał świadków, zgromadził istniejące dokumenty od Gminy R., przesłuchał likwidatora i Skarżącą, ustalając datę powstania drogi dojazdowej.
W ocenie organu brak było podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowej drogi z uwagi na to, że znajduje się ona na terenie dopuszczającym tego typu zabudowę i zagospodarowanie oraz nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że organ wyjaśnił tytuł prawny działki, na której znajduje się sporny dojazd do działki nr [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że remont drogi wykonany w 2000 r. przywracający pierwotny stan drogi z użyciem innego materiału, wymagał zgłoszenia, w związku z czym zastosowanie do niego znajduje tryb postępowania naprawczego, jednakże, że w związku z wykonaniem remontu zgodnie z warunkami technicznymi brak było podstaw do jego wdrożenia, zwłaszcza że nie było możliwe wydzielenie części obiektu podlegającej ewentualnej rozbiórce bez uszczerbku dla reszty określonej całości, a rozbiórka całości dojazdu wybudowanego z początkiem lat siedemdziesiątych jest niedopuszczalna, gdyż wybudowanie go nie narusza przepisów prawa budowlanego, warunków technicznych ani też planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co w związku z faktem, iż żadna z pozostałych stron i uczestników postępowania się temu nie sprzeciwiła, uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej w tym trybie na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie wskazując, że świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób twierdzić, iż poprzednik prawny T.S. wyraził zgodę na budowę spornej drogi. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że nawet teoretyczna zgoda poprzednika prawnego T.S. na budowę drogi w roku 1969 nie może prowadzić do przyjęcia, iż także w chwili jej remontu około roku 2000, prawo nie wymagało od inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.
W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
W pierwszym rzędzie wskazać bowiem należy, iż w postępowaniu naprawczym nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, stosowanych odpowiednio z mocy art. 51 ust. 7 tej ustawy, decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczność, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora, który zrealizował w warunkach samowoli budowlanej roboty inne niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązków, o których mowa w powyższych przepisach.
Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powyższych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007/6/132). Nawet stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje przyczyna, dla której zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) i nie niknie przedmiot tego postępowania - samowolnie zrealizowane roboty budowlane (por wyroki NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 135/16 oraz z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 559/19 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
W przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższych przepisach, a nie umarzać postępowanie. Możliwość wydania decyzji odmownej, negatywnej nie musi przy tym wynikać każdorazowo z konkretnego postanowienia przepisu, gdyż najczęściej to wynika z ratio legis danego przepisu, chyba że ustawodawca wyraźnie zastrzegł, że organ nie może wydać decyzji odmownej albo wynika to z redakcji samego przepisu, co jednak w przypadku art. 51 ust. 1 pkt 1 do 3 nie zachodzi (por. A. Gliniecki (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, teza 11 do art. 51 – dost. w LEX).
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w kwestii formy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie naprawcze, gdy ustalenia organu nie wskazują na potrzebę nałożenia jakichkolwiek obowiązków przewidzianych w przepisach art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, istniały wprawdzie w przeszłości pewne rozbieżności, bowiem w niektórych orzeczeniach przyjmowano pogląd, że w takiej sytuacji kończy się postępowanie naprawcze decyzją umarzającą postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 493/04, LEX nr 169372; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 września 2009 r., II SA/Wr 193/09, LEX nr 638131; wyrok WSA w Gdańsku z 9 lutego 2010 r., II SA/Gd 288/09, CBOSA), to jednak aktualnie orzecznictwo sądowe w zdecydowanej większości opowiada się za wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji merytorycznej, a nie decyzji umarzającej postępowanie, a pogląd ten w całości aprobuje skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w kontrolowanej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05, LEX nr 321511; z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06, publ.
ONSA WSA 2007, nr 6, poz. 132; z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1233/08, LEX nr 597169; z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 1012/09, LEX nr 597095; z dnia 13 kwietnia 2012 r., II OSK 138/11, LEX nr 1410747, z 27 września 2017 r., sygn. II OSK 135/16 oraz z 11 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 559/19 – dostępne w CBOSA).
Należy bowiem odróżnić przypadki bezprzedmiotowości postępowania od przypadków braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony, która oczekuje np. wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud. (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 411 i n.; wyrok NSA w Warszawie z 16 stycznia 1992 r., I SA 1289/91, publ. ONSA 1992, nr 1, poz. 17).
W kontrolowanej sprawie doszło zaś do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej (utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy), która nie rozstrzyga o losie zrealizowanych robót budowlanych, a jedynie umarza postępowanie naprawcze.
Powyższe przesądza o tym, iż choć Sąd I instancji nie zauważył powyższego naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego polegającego na orzeczeniu z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego o umorzeniu postępowania, to jednak niewątpliwie prawidłowo orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Niezależnie od powyższego i odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej zauważyć należy, iż także one nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przypomnieć bowiem trzeba, iż Sąd I instancji zaaprobował w całości ustalenia faktyczne organów co do czasu wybudowania przedmiotowej drogi oraz co do tego, że brak jest podstaw do kwestionowania legalności czynności polegających na budowie drogi, a w konsekwencji co do zastosowania przepisów art. 37 lub 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229). WSA w Kielcach zaaprobował także stanowisko WINB, iż roboty wykonane około roku 2000, polegające na położeniu 2-centymetrowej warstwy asfaltu, należało zakwalifikować jako remont drogi, nie zaś jej przebudowę oraz wskazał, że remont drogi, zarówno w dacie wykonania omawianych robót, jak i w dacie orzekania przez Sąd, wymagał dokonania zgłoszenia, a jednocześnie został wykonany bez dokonania takowego zgłoszenia.
Zasadniczą przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej było natomiast stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego nie zweryfikowały czy inwestor remontu legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której znajdował się remontowany obiekt budowlany i nie odniosły się do tego zagadnienia w uzasadnieniu swoich decyzji, a więc - choć Sąd I instancji wprost w swoim uzasadnieniu nie stwierdził - przeprowadziły postępowanie administracyjne wadliwie, z naruszeniem wymogów wynikających z odpowiednich przepisów K.p.a. w tym w szczególności wskazanych przez Sąd I instancji jako naruszone, aczkolwiek bez uzasadnienia tego stwierdzenia - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a.
Przedstawione w tym zakresie przez Sąd I instancji poglądy prawne uznać należy za trafne.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przeprowadzenie remontu jest przez ustawodawcę zaliczane do prowadzenia robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przeprowadzenie podlegającego reglamentacji Prawa budowlanego, remontu uznać zatem należy za wykorzystanie nieruchomości na jakiej posadowiony jest remontowany obiekt na cele budowlane.
Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowego remontu do zgłoszenia należało między innymi dołączyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zmiany art. 30 Prawa budowlanego wprowadzane w latach kolejnych polegały na zastąpieniu obowiązku dołączenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obowiązkiem dołączenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.), a więc oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprowadzane zmiany miały zatem, analogicznie jak w przypadku uzyskiwania pozwolenia na budowę, charakter uproszczenia procedury zmierzającej do uzyskania zgody na realizację robót budowlanych w formie milczącego zaaprobowania dokonanego zgłoszenia. Nie zmieniły jednak zakresu przesłanek jakie podlegały w takim postępowaniu badaniu, a do których zaliczało się między innymi posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Co za tym idzie skoro podmiot dokonujący zgłoszenia, a więc prowadzący działanie inwestycyjne zgodnie z prawem, musiał i musi wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to brak jest jakichkolwiek przesłanek, dla rezygnacji z badania tej okoliczności sprawy w toku postępowania naprawczego dotyczącego robót budowlanych wymagających zgłoszenia, a zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. Inwestor realizujący proces budowlany w warunkach samowoli, a więc z naruszeniem prawa nie może być bowiem traktowany łagodniej, czy też preferencyjnie względem podmiotu realizującego analogiczną inwestycję legalnie.
Powyższe oznacza, że organ prowadzący postępowanie naprawcze w sprawie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego nie jest zwolniony z obowiązku ustalenia, czy podmiot, wobec którego prowadzone jest to postępowanie, legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości na cele budowlane (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, teza 12 do art. 51, dostępny w LEX), a następnie uwzględnić poczynione ustalenia przy podejmowaniu kończącej postępowanie decyzji merytorycznej.
Tym wymogom orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego nie sprostały na co trafnie wskazał Sąd I instancji.
Powyższe przesądza o bezzasadności zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr I tiret pierwsze.
Odnosząc się do zarzutu oznaczonego jako nr I tiret drugie wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie, albowiem oparty został na błędnej tezie, iż Sąd I instancji przesądził, iż wykonanie ewentualne orzeczenie o usunięciu położonej w trakcie remontu drogi warstwy asfaltu o grubości 2 cm jest możliwe.
Tego rodzaju stanowiska brak zaś w zaskarżonym wyroku. Powołanie się przez WSA w Kielcach na przepisy prawa materialnego, w tym art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego służyło bowiem jedynie wykazaniu, iż kwestia dysponowania przez inwestora remontu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane była istotna prawnie, nie miało zaś charakteru wiążących wytycznych, co do tego jakiej treści rozstrzygnięcie winny podjąć organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Sąd I instancji wskazał jedynie na potencjalnie możliwe skutki ustalenia, iż inwestor remontu nie posiadał prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do których może należeć nakazanie rozbiórki obiektu w całości lub w części, lub doprowadzenie go do stanu poprzedniego, jednakże nie przesądził czy i który z nich zaistnieje w kontrolowanej sprawie.
Jednocześnie Sąd I instancji w ogóle nie rozważał niewątpliwie istotnego zagadnienia jakim jest dopuszczalność orzeczenia o rozbiórce lub przywróceniu do stanu poprzedniego części obiektu budowlanego zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej w sytuacji jego połączenia z substancją budowlaną wzniesioną legalnie.
Powyższe nie stanowiło jednakże jakiegokolwiek uchybienia WSA w Kielcach, w tym naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem zagadnienie to nie było tak przedmiotem badania, jak i podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Sądy administracyjne sprawują zaś wyłącznie kontrolę działania organów administracji pod kątem zgodności z prawem, nie zastępują jednakże tych organów w rozpoznawaniu spraw administracyjnych i nie stanowią kolejnej instancji w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że nie są obowiązane do poszukiwania nowych, w ogóle nie rozpatrzonych przez organy przesłanek faktycznych przemawiających za określonym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej.
Jedynie gwoli przyśpieszenia załatwienia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu wskazać, iż aprobuje pogląd, że orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego, czy też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, należy brać pod uwagę wykonalność tej decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, w tym także możliwość dokonania rozbiórki bez zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego, której budowa aczkolwiek samowolna, to jednak zakończona została przed 1 stycznia 1995 r. Taka negatywna przesłanka orzekania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego winna jednak wynikać ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś organ nadzoru budowlanego winien wykazać jej zaistnienie w uzasadnieniu decyzji.
Nie okazał się wreszcie skuteczny zarzut oznaczony w skardze kasacyjnej jako nr I tiret trzecie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wprawdzie nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, to jednak powyższe uchybienie nie miało istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tylko takie naruszenia przepisów postępowania mogą być - zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawą zarzutu kasacyjnego. Uchybienie to może być nadto konwalidowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Sąd I instancji przesądził bowiem, iż kwestią wymagającą ustalenia i uwzględnienia przez organy jest zagadnienie prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora, który bez wymaganego zgłoszenia przeprowadził remont spornej drogi. Jednocześnie Sąd wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu naprawczym winna być kwestia orzeczenia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego o dalszym losie robót budowlanych polegających na dokonaniu bez wymaganego zgłoszenia remontu spornej drogi.
WSA w Kielcach zaaprobował nadto stanowisko organu co do braku podstaw do kwestionowania legalności samej budowy tej drogi. Wbrew sugestiom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie nakazał tak badać, jak też uwzględniać w rozstrzyganiu sprawy legalności budowy drogi zmiany stanowiska następcy prawnego podmiotu, który wyraził zgodę na jej pobudowanie na swoim gruncie.
Zestawienie powyższych wytycznych i poglądów prawnych Sądu I instancji z faktem, iż uchylił on zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości może zatem – wobec lakoniczności stanowiska WSA w Kielcach – budzić wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięć jakie winien wydać w sprawie organ nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Wyjaśniając powyższe wątpliwości wskazać należy, iż w zaskarżonym wyroku przesądzono, a stanowisko to nie zostało zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że w sprawie mamy do czynienia z dwoma odrębnymi inwestycjami, to jest budową spornej drogi oraz jej remontem. Nie zakwestionowano także poprzez podniesienie odpowiedniego zarzutu kasacyjnego stanowiska Sądu I instancji, iż legalizacja samowoli budowlanej polegającej na budowie drogi winna nastąpić w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zaś wykonanego około roku 2000 bez wymaganego zgłoszenia remontu tej drogi w trybie przewidzianym przepisami ustawy Prawo budowane z 1994 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe w powiązaniu z treścią sentencji wyroku Sądu I instancji oznacza, iż orzekający ponownie w sprawie organ nadzoru budowlanego winien wydać dwa odrębne, oparte na przepisach różnych ustaw rozstrzygnięcia, których przedmiotem będą odpowiednio roboty budowlane wykonane w latach sześćdziesiątych lub siedemdziesiątych w postaci budowy drogi i około roku 2000 w postaci jej remontu.
Zauważyć bowiem trzeba, iż ewentualne stwierdzenie braku podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, którego budowę zakończono przed 1 stycznia 1995 r. w realiach niniejszej sprawy przesądzało by co do zasady również o braku podstaw do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na jego remoncie, a wykonanych po tej dacie. Jednocześnie dopiero zalegalizowanie pierwotnie zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r. samowoli budowlanej w postaci budowy spornej drogi otwiera możliwość prowadzenia postępowania naprawczego co do samowolnie wykonanego w roku 2000 jej remontu.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy tak samowolnej budowy drogi, jak i zrealizowanego bez prawem wymaganego zgłoszenia jej remontu organy nadzoru budowlanego związane będą poglądami prawnymi wyrażonymi tak w wyroku WSA w Kielcach z dnia 15 maja 2019 r., sygn. II SA/Ke 248/19, jak i na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. w niniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazać w tym miejscu należy, iż wobec rozpoznawania sprawy jedynie w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę kasacyjną jakoby świetle zebranego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, iż poprzednik prawny T.S. wyraził zgodę na budowę spornej drogi i co za tym idzie pobudowanie drogi miało charakter legalny. Dla skontrolowania prawidłowości zaaprobowania przez Sąd I instancji stanowiska organów nadzoru budowlanego w tym zakresie koniecznym byłoby bowiem wywiedzenia skargi kasacyjnej podnoszącej odpowiedni zarzut, co w niniejszej sprawie nie zaistniało.
Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach mimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiadał prawu, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a.