Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę Miasta Zielona Góra na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 9 marca 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały nr LXIII.864.2018 Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski".
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwałą z 26 sierpnia 2014 r., nr LXXI.617.2014 Rada Miasta Zielona Góra ustanowiła zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Park Braniborski", obejmujący szczegółowo wymienione nieruchomości położone na terenie Miasta Zielona Góra o łącznej powierzchni około 24 ha. Celem utworzenia zespołu była ochrona cennych biologicznie terenów w obrębie Miasta Zielona Góra, w szczególności przez zachowanie walorów przyrodniczych naturalnego lasu – występowanie rzadkich gatunków roślin i ptaków, a także umożliwienie mieszkańcom miasta korzystanie z naturalnych miejsc dla celów rekreacyjno- wypoczynkowych.
Zaskarżoną uchwałą z 30 stycznia 2018 r. nr LXIII.864.2018 Rada Miasta Zielona Góra zmieniła uchwałę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski" i zmniejszyła obszar zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przez wyłączenie z niego części działki o nr 351/6. Po wyłączeniu obszar zespołu wynosi 23,1083 ha.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zniesienia formy ochrony przyrody dla części zespołu przyrodniczo-krajobrazowego dokonuje się z uwagi na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego. Do Prezydenta Miasta Zielona Góra wpływały wnioski z różnych instytucji o zapewnienie bezpieczeństwa w obszarze ul. Lubuskiej, Zielonogórskiej, Braniborskiej i Władysława IV. W rejonie wymienionych ulic występują zagrożenia związane z dużym natężeniem ruchu samochodowego oraz brakiem miejsc parkingowych, z równoczesnym skupieniem ważnych instytucji publicznych takich, jak szkoła podstawowa, dom pomocy społecznej, kościół i Instytut Astronomii Uniwersytetu Zielonogórskiego. Mieszkańcy oraz osoby czasowo przebywające w tym obszarze, bardzo często zgłaszają swoje obawy dotyczące zachowania bezpieczeństwa zdrowia i życia, a głównym problemem jest niewystarczająca ilość miejsc parkingowych, co skutkuje parkowaniem w miejscach niedozwolonych, stwarzających zagrożenie dla uczestników ruchu pieszego i kołowego.
W związku z tym opracowano koncepcję zagospodarowania terenu przy ulicy Braniborskiej wraz z budową parkingu na fragmencie działki nr 351/6 obręb 32 i dlatego koniecznym było wydzielenie terenu pod budowę tego parkingu i wyłączenie go z obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Powierzchnia planowanego wydzielenia to 0,5 ha.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 marca 2018 r. Wojewoda Lubuski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r. Wojewoda wyjaśnił, że zniesienie formy ochrony przyrody, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego.
Organ nadzoru wskazał, że bezpieczeństwo powszechne oznacza stan polegający na braku zagrożenia, które może przyjąć formy zagrożenia: technicznego, społecznego lub naturalnego. W przypadku znoszenia obiektowej formy ochrony przyrody ze względu na tę przesłankę musi występować zagrożenie dla alternatywnie wielu osób albo musi to być zagrożenie w wielkich rozmiarach. Wojewoda podkreślił, że pojęcie bezpieczeństwa powszechnego należy do języka prawnego i występuje w wielu aktach prawnych, lecz nie jest ono bezpośrednio definiowane. Zdaniem organu nadzoru zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego może mieć związek z budową lub utrzymywaniem w należytym stanie urządzeń infrastruktury technicznej takich jak wały przeciwpowodziowe czy też mury oporowe.
W ocenie organu nadzoru, budowa parkingu, na którym będą mogli zaparkować rodzice dzieci dowożący je do szkoły podstawowej, mieszkańcy pobliskiego osiedla, wierni uczestniczący w obrzędach religijnych czy też pracownicy i studenci uniwersytetu nie może być uznana za zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Budowa parkingu nie służy bowiem ochronie ludzi czy też istotnego mienia, a jedynie zapewnieniu wygody polegającej na możliwości zaparkowania samochodu w miejscu znajdującym się w niedużej odległości od docelowego miejsca wizyty. Ponadto z przesłanej dokumentacji i wyjaśnień Prezydenta Miasta nie można wywnioskować, że budowa parkingu na części działki nr 351/6 zapewni bezpieczeństwo powszechne w rejonie SP nr 7 i DPS-u. Z przedłożonej mapy obrazującej lokalizację planowanego parkingu wynika, że jedyny dojazd i wyjazd z parkingu miałby prowadzić ul. Braniborską. Ulica ta ma bardzo wąski pas drogowy i z uwagi na bliską zabudowę mieszkalną nie może zostać poszerzona.
Budowa parkingu na działce 351/6 spowodowałaby znaczne zwiększenie ruchu samochodowego na ul. Braniborskiej, co już samo w sobie spowodowałoby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa dzieci chodzących pieszo do szkoły. Z uzasadnienia do uchwały oraz wyjaśnień Prezydenta Miasta Zielona Góra wynika bowiem, że z parkingu mogliby korzystać nie tylko nauczyciele i rodzice dowożący swoje dzieci do szkoły, ale także inne osoby, w tym przede wszystkim mieszkańcy pobliskiego osiedla oraz mieszkańcy wieżowców z ul. Władysława IV.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyło Miasto Zielona Góra.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przesłanka bezpieczeństwa powszechnego to klauzula generalna, w oparciu o którą możliwe jest zabezpieczenie wartości wyżej cenionych w ramach kategorii interesu publicznego niż wartości przyrodnicze. Treść tej przesłanki nie została bezpośrednio zdefiniowana, nie została też jednoznacznie ustalona w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego. Na gruncie omawianego przepisu przyjmuje się rozumienie tego pojęcia z prawa karnego. Zgodnie z art. 163 § 1 k.k., ponosi odpowiedzialność za przestępstwo ten, kto sprowadza zdarzenie, które zagraża życiu lub zdrowiu wielu osób albo mieniu w wielkich rozmiarach.
W związku z tym, żeby można było mówić o bezpieczeństwie powszechnym, musi występować alternatywnie wiele osób albo zagrożenie w wielkich rozmiarach. Zdaniem Sądu I instancji, organ nadzoru w sposób prawidłowy wyjaśnił na czym polega naruszenie prawa będące przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały, wykazując, że przy podejmowaniu uchwały doszło do naruszenia normy art. 44 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.; dalej: u.o.p.). Sąd I instancji wskazał, że brak parkingu w pobliżu szkoły, kościoła i innych instytucji, może powodować pewne utrudnienia i zagrożenia w ruchu drogowym, z uwagi na parkowanie w miejscach niedozwolonych. Nie stanowi to jednak zagrożenia dla bezpieczeństwa powszechnego w rozumieniu art. 44 ust. 4 u.o.p., bowiem nie jest to zagrożenie wielu osób lub mienia w wielkich rozmiarach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Zielona Góra.
Miasto zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; dalej: u.s.g.) i art. 44 ust. 4 u.o.p., przez uznanie, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r. zmieniającej uchwalę w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski".
Miasto wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 44 ust. 4 u.o.p., ponieważ wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Zielona Góra z 30 stycznia 2018 r., która zmieniła uchwałę w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski". Wynika to z tego, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta z 30 stycznia 2018 r. zniosła na części działki nr 351/16 położonej na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego tego rodzaju ochronę przyrody z powodu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w postaci budowy parkingu na obszarze 0,5 ha na potrzeby mieszkańców, jak i innych osób korzystających na tym terenie z obiektów użyteczności publicznej. Jednak dyspozycja art. 44 ust. 4 u.o.p. zawiera zamknięty katalog przesłanek zniesienia tzw. indywidualnej formy ochrony przyrody, a więc także zespołu przyrodniczo-krajobrazowego ustanawianego i znoszonego w formie aktu prawa miejscowego przez właściwą radę gminy (miasta).
Są to utrata wartości przyrodniczych i krajobrazowych, z których powodu ustanowiono daną formę ochrony przyrody lub konieczność realizacji inwestycji celu publicznego i braku rozwiązań alternatywnych, czy też ustanowienia parku kulturowego przy czym, co nie budzi żadnej wątpliwości, powyższe przesłanki nie wystąpiły w tej sprawie. Natomiast sporną kwestią jest czy wystąpiła w tej sprawie przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego skutkująca koniecznością budowy parkingu i zniesienia z tej przyczyny na przedmiotowej części działki nr 351/6 tej formy ochrony przyrody. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że przesłanki powołane przez Radę Miasta Zielona Góra nie są wystarczające do uznania, że jest konieczna budowa parkingu na przedmiotowej działce nr 351/6 w obrębie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski" z powodu zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, o którym stanowi przepis art. 44 ust. 4 u.o.p.
Nie wystąpiła bowiem w tym przypadku przesłanka zagrożenia technicznego, społecznego, naturalnego czy też powodziowego, jak i zagrożenia w wielkich rozmiarach. Natomiast budowa planowanego parkingu nie służy ochronie ludzi czy też ich mienia w tym zakresie przedmiotowym, a tylko służy zapewnieniu możliwości zaparkowania samochodu w miejscu znajdującym się w niedużej odległości od docelowego miejsca wizyty, np. szkoły, uniwersytetu, osiedla lub kościoła. Dlatego też, kontrola Sądu I instancji zastosowania przez organ nadzorczy art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 44 ust. 4 u.o.p., biorąc pod uwagę cel utworzenia danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, jest prawidłowa. Nie wystąpiła bowiem ustawowa przesłanka zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego w zakresie koniecznym do zniesienia na części działki nr 351/6 przedmiotowej ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Park Braniborski".
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy p.p.s.a.