Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 273/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1219/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., działając na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 104 i art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 4 lipca 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej na [...] Sp. z o. o. w K. z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementów diety "[...]" i "[...]", wymierzył [...] Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w oznakowaniu suplementu diety "[...]" zawarto oświadczenia o treści: "suplement diety [...] wspomaga pamięć i koncentrację uwagi, ułatwia zapamiętywanie, usprawnia myślenie", a w oznakowaniu suplementu diety "[...]" zamieszczono oświadczenia o treści: "suplement diety [...] wzmacnia organizm karmiącej matki", "wspomaga prawidłowy rozwój układu nerwowego u dzieci, wpływa na prawidłowy rozwój i funkcjonowanie narządu wzroku u dzieci". Powyższe oświadczenia zdrowotne Spółka zastosowała w odniesieniu do produktu jako całości bez przeprowadzenia stosownej procedury określonej w ww. rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE. L. 2006/404/9 ze zm.), zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem nr 1924/2006". Tymczasem, stosownie do art. 5 tego rozporządzenia nr 1924/2006 oświadczenie zdrowotne może odnosić się tylko do składnika odżywczego lub innej substancji.

Zaś zastosowanie oświadczeń zdrowotnych odnoszących się do produktu jako całości wymagało przeprowadzenia stosownej procedury określonej w art. 18 rozporządzenia nr 1924/2006, czego strona nie dokonała.

W treści decyzji organ wskazał także na przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz wyjaśnił zasadność wymierzenia Spółce kary na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 powyższej ustawy w wysokości 10.000 zł. Organ zauważył przy tym, że szkodliwość niezgodnego z prawem żywnościowym znakowania i reklamowania suplementów diety przejawia się przede wszystkim w tym, iż godzi w zasadniczy cel prawa żywnościowego jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta. Cel ten został wyrażony m. in. w pkt 6 preambuły Dyrektywy 2000/13/WE (Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych), czy w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności, w myśl którego prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów poprzez zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać w błąd.

Odnosząc swoje rozważania do naruszenia przez stronę przepisów regulujących zamieszczanie oświadczeń zdrowotnych, nakazujących stosowanie tych oświadczeń wyłącznie w odniesieniu do składnika lub substancji zawartych w produkcie spożywczym, a nie do całego produktu, organ stwierdził, że szkodliwość takiego czynu przejawia się m. in. w tym, iż odwraca uwagę konsumenta od nazwy składnika suplementu diety, zaś skupia uwagę na nazwie całego produktu, przez co konsument poszukujący suplementu diety, który zapewni mu osiągnięcie zamierzonego efektu suplementacyjnego, nie zwróci uwagi, iż składnik tego produktu, który zapewnia uzyskanie tego efektu jest dla niego niewskazany i może mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Zupełnie inaczej i bezpieczniej dla konsumenta przedstawia się sprawa, gdy oświadczenie zdrowotne odniesione zostanie, jak nakazują ww. przepisy, do wskazanego z nazwy składnika (substancji), bo wówczas ten składnik i jego właściwości są podstawą świadomego wyboru produktu przez konsumenta.

I w końcu, organ wojewódzki wyjaśnił, iż wymierzając karę wziął pod uwagę opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. dot. dotychczasowej działalności Spółki, wyrażoną w piśmie z dnia 4 lipca 2012 r., z której wynika, iż we wcześniejszym okresie działalności strona również nie przestrzegała przepisów prawa w zakresie prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych. Wskazał też, iż wymierzona kara jest adekwatna do zakresu naruszenia, stopnia zawinienia i szkodliwości czynu. Podniósł również, że wymierzając karę miał na uwadze, iż powinna ona spełniać skutek prewencyjno-wychowawczy, być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Podał, że dotychczasowe kary w niższej wysokości za podobne naruszenia przepisów prawa skutku takiego nie osiągnęły.

Na skutek odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w sprawie, tak co do stwierdzonego naruszenia prawa, jak i zastosowanego wymiaru kary. Uznał za organem pierwszej instancji, że Spółka dopuściła się naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem w oznakowaniu dwóch suplementów diety zastosowała oświadczenia zdrowotne w odniesieniu do produktu jako całości, bez przeprowadzenia procedury określonej w rozporządzeniu nr 1924/2006.

Na powyższą decyzję skargę wniosła [...] Sp. z o. o. w P. (następca prawny [...] Sp. z o.o. w K.) domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 i definicji oświadczenia zdrowotnego zawartej w tym akcie prawnym poprzez ich błędną interpretację, postanowień załącznika do rozporządzenia Komisji UE nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. poprzez niezastosowanie zawartych w tym załączniku zapisów, z których wprost wynika, że wskazane w tymże załączniku oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane do żywności, art. 103 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 7 K.p.a., art. 8, 9, 10 § 1, 11, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku jej merytorycznego rozpoznania - o oddalenie, podtrzymując stanowisko merytoryczne w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów w niej przedstawionych. Nie znalazł też innych powodów, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie Sądu, decyzja ta została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Uwzględnia ona właściwie ustalony stan faktyczny oraz prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, przy uwzględnieniu właściwej ich wykładni.

Nadto Sąd wskazał, że nie znalazł żadnych przyczyn z powodu których przedmiotowa skarga winna zostać odrzucona.

Wyjaśniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.). Następnie Sąd zacytował przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy i art. 3 ust. 3 pkt 39 zawierający definicję "suplementu diety" oraz wyjaśnił, iż przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 nie jest oparty na żadnym uznaniu organu. W każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie organ zobligowany jest wymierzyć karę pieniężną i nie może od wydania tego rodzaju orzeczenia odstąpić.

Dalej Sąd zaznaczył, że ww. regulacje prawne stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej z powodu nieprzestrzegania przepisów, w związku ze znakowaniem dwóch suplementów diety, tj.: "[...]" i "[...]", a to poprzez zawarcie nieuprawnionych oświadczeń zdrowotnych. W toku postępowania ustalono, że oznakowania tych produktów zawierają oświadczenia zdrowotne odnoszące się do suplementu diety jako całości, bez przeprowadzenia procedury określonej w rozporządzeniu nr 1924/2006, a to stanowi o naruszeniu prawa. Z tej też przyczyny organy orzekające w sprawie uznały wniosek organu powiatowego za zasadny, a to spowodowało wymierzenie skarżącej kary w wysokości 10.000 zł.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa znajdujące w tym przypadku zastosowanie, Sąd w całości podzielił stanowisko przedstawione w sprawie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L., podtrzymane zaskarżoną decyzją przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

W ocenie Sądu w sprawie właściwie nie ma sporu co do tego, że w oznakowaniu suplementów diety "[...]" i "[...]" skarżąca Spółka zamieściła oświadczenia zdrowotne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE L 2006.404.0 ze zm.), obowiązującego od 1 lipca 2007 r. Zaś przedmiotem sporu są oświadczenia użyte w oznakowaniu ww. produktów o następującej treści: "Suplement diety [...] wspomaga pamięć i koncentrację uwagi, ułatwia zapamiętywanie, usprawnia myślenie"; "Suplement diety [...] wzmacnia organizm karmiącej matki", "wspomaga prawidłowy rozwój układu nerwowego u dzieci, wpływa na prawidłowy rozwój i funkcjonowanie narządu wzroku u dzieci".

W ocenie Sądu, przytoczone sformułowania wypełniają definicję oświadczenia zdrowotnego, zawartą w rozporządzeniu nr 1924/2006. Zwroty użyte w oznakowaniu wskazanych suplementów diety dają bowiem wyraźnie do zrozumienia (sugerują), że istnieje związek pomiędzy tymi produktami, a zdrowiem. Tym samym należało rozważyć, czy zastosowane oświadczenia zdrowotne są zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006, albowiem oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane w etykietowaniu środków spożywczych tylko pod warunkiem spełnienia wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu. Stanowi o tym zarówno art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i art. 52a tej ustawy, które to przepisy odsyłają do rozporządzenia nr 1924/2006.

Zatem, w sprawie konieczne było odwołanie się do przepisów rozporządzenia nr 1924/2006 w celu stwierdzenia, czy wskazane oświadczenia są dopuszczalne, albowiem co do zasady tego rodzaju oświadczenia mogły być zastosowane w oznakowaniu suplementu diety (patrz: m. in. art. 3 rozporządzenia nr 1924/2006).

Dokonując analizy w powyższej kwestii, Sąd uznał, iż organy orzekające prawidłowo przyjęły, że rozporządzenie nr 1924/2006 (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie), nie dopuszczało stosowania przy etykietowaniu oświadczenia zdrowotnego, którego przedmiotem jest produkt (a nie jego składnik), bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury. Szczególne warunki stosowania oświadczeń zawarte zostały w rozdziale VI ww. rozporządzenia. Dalej Sąd zacytował przepisy art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 lit. a i ust. 3 oraz wskazał na normy od art. 15 do art. 19, a następnie wyjaśnił, że z przepisów tych wynika, iż przy etykietowaniu środka spożywczego można posłużyć się oświadczeniem zdrowotnym, o ile znajduje się ono w wykazie przyjętych oświadczeń zdrowotnych, albo o ile zgoda na jego zastosowanie została udzielona na wniosek, po przeprowadzeniu stosownej procedury określonej w art. 15-19 rozporządzenia.

Ważne w sprawie jest również to, iż wykaz oświadczeń, o którym mowa w ww. art. 13 ust. 3, został wprowadzony rozporządzeniem Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. U. UE L 2012.136.1), i zaczął obowiązywać od 14 grudnia 2012 r. Jest to o tyle istotne, że zakwestionowane w sprawie oznakowania suplementów diety były stosowane przed tą datą (sprawa bowiem dotyczy oznakowania produktów wprowadzanych do obrotu od kwietnia 2011 r. do marca 2012 r.), a to oznacza, że skarżąca Spółka winna była mieć wówczas na względzie przepis przejściowy zawarty w art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006.

Zatem wskazać należy, iż w myśl tego przepisu oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a, mogą być stosowane od daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia przyjęcia wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3, na odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym pod warunkiem, że są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem i mającymi do nich zastosowanie istniejącymi przepisami krajowymi i bez uszczerbku dla zastosowanych środków bezpieczeństwa, o których mowa w art.

24. Z powyższego wynika, iż do czasu wejścia w życie wykazu oświadczeń zdrowotnych, można było stosować, bez wszczynania procedury określonej w art. 15 i nast. rozporządzenia, tylko oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a na warunkach określonych w art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006. Bezspornym jest, iż skarżąca Spółka nie składała wniosku o uzyskanie zezwolenia na stosowanie powyżej przytoczonych oświadczeń zdrowotnych, a to oznacza, że mogła stosować oświadczenia zdrowotne tylko na zasadzie określonej w ww. przepisie art. 28 ust.

5. Przepis ten odsyła do przepisu art. 13 ust. 1 lit. a, a ten ostatni wyraźnie dotyczy jedynie oświadczeń zdrowotnych opisujących lub powołujących się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji (a nie produktu). Z tych też przyczyn Sąd zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że w analizowanym stanie faktycznym, mającym miejsce przed wejściem w życie wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie można było - bez wszczęcia odpowiedniej procedury i uzyskania decyzji zezwalającej - zastosować oświadczenia zdrowotnego odnoszącego się do całego produktu. Przy czym Sąd uznał, że co do zasady można zgodzić się ze skarżącą, iż przedmiotem oświadczenia zdrowotnego może być też sama żywność, a nie składnik tej żywności, na co wskazywać może definicja oświadczenia zdrowotnego. Niemniej, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie mogło się to odbyć bez wszczęcia procedury określonej w art. 15 i nast. tego rozporządzenia. Postępując wbrew przepisom rozporządzenia nr 1924/2006, Spółka dopuściła się więc naruszenia prawa, co zasadnie zostało podniesione w sprawie przez organy orzekające. W konsekwencji, organy te słusznie wywiodły, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na dokonanie przez organy sanitarne błędnej interpretacji prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, iż przedmiotem oświadczeń zdrowotnych nie mogły być suplementy diety.

Tym samym, z uwagi na nieprzestrzegania prawa w zakresie reklamy środka spożywczego, Sąd uznał, że zasadne w sprawie było wymierzenie skarżącej kary, w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Dalej Sąd wyjaśnił, że wymierzając karę organy orzekające nie były związane przepisem art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Przepis ten dotyczy spraw, w których doszło do zakwestionowania konkretnej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością. Taka sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca, a tym samym wysokość kary nie mogła być ograniczona w sposób wskazany w tym przepisie. Wymierzając karę organ zobligowany był natomiast wziąć pod uwagę art. 104 ust. 2 ww. ustawy i zdaniem Sądu przepis ten znalazł w sprawie odpowiednie zastosowanie.

W ocenie Sądu, wymierzając karę organ wojewódzki (a za nim Główny Inspektor Sanitarny), wyjaśnił dokładnie jakie elementy wziął pod uwagę ustalając wymiar przedmiotowej kary. Uwzględnił zarówno te aspekty działające na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącej Spółki. Decydujące jednak znaczenie musiał mieć fakt, iż we wcześniejszej działalności skarżąca Spółka również nie przestrzegała obowiązujących przepisów prawnych w zakresie prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych. Na tej podstawie organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy mógł nie tylko przyjąć, iż Spółka działała świadomie naruszając przepisy prawa żywnościowego, ale też - że wysokość tej kary musi być na tyle dotkliwa, aby spełniała swój cel prewencyjno – wychowawczy. Stosownie do treści komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2012 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3.399,52 zł. To zaś oznacza, iż wymierzona w niniejszej sprawie kara w wysokości 10.000 zł stanowi w przybliżeniu jedynie 10% maksymalnego ustawowego zagrożenia, a dotyczy naruszeń prawa w oznakowaniu dwóch produktów.

Nadto Sąd zaznaczył, iż organy orzekające w sprawie dysponowały wiedzą co do ilości i wartości brutto wprowadzonych do obrotu handlowego kwestionowanych suplementów diety i dane te zostały przywołane w wydanych orzeczeniach. Za organami orzekającymi Sąd podał, że Spółka wprowadziła do obrotu 232.144 szt. produktu o nazwie "[...]" o wartości brutto 2.407.341 zł oraz 39.579 szt. produktu "[...]" o wartości brutto 706.402 zł. Mając na względzie również ten aspekt sprawy, Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby podzielić te zarzuty skarżącej, które sformułowane zostały w kontekście art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło też do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, a to:
2. a) art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 13 ust. 1 lit. a oraz art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 poprzez przyjęcie, że oświadczenia zdrowotne odnoszące się do produktu jako całości nie mogły być stosowane w okresie przed wejściem w życie wykazu dozwolonych oświadczeń zdrowotnych, z uwagi na treść art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006, z którego wynika, że do dnia wejścia w życie wykazu mogą być stosowane pod pewnymi warunkami tylko oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1924/2006, zaś art. 13 ust. 1 lit. a dotyczy oświadczeń zdrowotnych opisujących lub powołujących się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście, rozwoju i funkcjach organizmu - w sytuacji gdy sposób sformułowania art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1924/2006 nie wyklucza stosowania oświadczenia odnoszącego się do roli składnika odżywczego do żywności zawierającej ten składnik, a jednocześnie oczywistym jest, że skoro produkt zawiera składnik, który posiada pewne właściwości, to posiadać je będzie też ten produkt - wobec czego stosowanie oświadczeń zdrowotnych do całego produktu nie narusza prawa;
3. b) art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania z uwagi na to, że odnosi się do spraw, w których doszło do zakwestionowania konkretnej ilości środka spożywczego, w sytuacji gdy przepis ten stanowi, że organ może wymierzyć karę co najwyżej do wysokości pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego w przypadkach wskazanych w art. 103 ust. 1 pkt 1, a więc między innymi w przypadku naruszenia wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym ich reklamy - co oznacza, że także w przypadku reklamy produktu kara nie może przekroczyć pięciokrotnej wartości środka spożywczego wprowadzonego do obrotu;
4. c) art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i art. 104 tej ustawy poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do nałożenia kary wobec braku naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, a nadto ewentualnie poprzez zaakceptowanie kary w wysokości nieuwzględniającej podstaw jej wymiaru określonych w art. 104 ust. 2 tej ustawy, to jest stopnia zawinienia, w tym brak ustalenia jaki rodzaj winy należy stronie przypisać tj. winę umyślną czy nieumyślną, stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia i wielkości zakładu - a w szczególności faktu, że zawinienie było nieumyślne, a konsument otrzymał jasną, czytelną i zgodną z prawdą informację o składzie produktu i jego właściwościach, co wyklucza zaistnienie jakichkolwiek negatywnych skutków reklamy;
5. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy poprzez jego niezastosowanie, mimo iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający wpływ na jego wynik, to jest:
6. a) art. 8, 9, 10 § 1, 11, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie, że oznakowanie produktów wprowadza konsumentów w błąd, gdyż przypisuje właściwości produktom, a nie ich składnikom, w sytuacji gdy właśnie dzięki zawartości określonych składników produkty posiadają właściwości tychże składników;
7. b) art. 8 K.p.a. poprzez naruszające ten przepis przyjęcie, że obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może polegać na badaniu i uwzględnianiu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych, konkretnych, indywidualnych sprawach - w sytuacji gdy podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej winny być traktowane w ten sam sposób i skoro aprobowane są takie zachowania innych producentów suplementów diety, to kwestionowanie reklamy skarżącego jest naruszeniem zasady równouprawnienia.

Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie zauważyć należy, mając na uwadze podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, iż wbrew stanowisku skarżącej Spółki nie było podstaw do zastosowania w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącego w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, by skutkowało to zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 13 ust. 1 lit. a oraz art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006. Naruszenia ww. przepisów skarżąca Spółka upatruje w wadliwym, jej zdaniem, przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że oświadczenia zdrowotne odnoszące się do produktu jako całości nie mogły być stosowane w okresie przed wejściem w życie wykazu dozwolonych oświadczeń zdrowotnych.

W niniejszej sprawie Spółka w oznakowaniu dwóch suplementów diety – "[...]" i "[...]" – zastosowała oświadczenia zdrowotne w odniesieniu do produktu jako całości, bez przeprowadzenia procedury określonej w rozporządzeniu nr 1924/2006. Okoliczność ta jest bezsporna, jednakże – w ocenie Spółki – skoro dany produkt zawiera składnik, który posiada pewne właściwości, to posiadać je będzie także ten produkt, wobec czego stosowanie oświadczeń zdrowotnych do całego produktu nie narusza prawa. Takiego stanowiska Spółki nie można podzielić.

Zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia oraz odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Jak wynika z akt sprawy sporne oświadczenia zdrowotne zostały zastosowane do produktów wprowadzonych do obrotu w okresie kwiecień 2011 r. - marzec 2012 r., a wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych o których mowa w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 został wprowadzony rozporządzeniem Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, które to rozporządzenie stosuje się od dnia 14 grudnia 2012 r. Z art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 wynika, że oświadczenia zdrowotne o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a, mogą być stosowane od daty wejścia w życie tego rozporządzenia do dnia przyjęcia wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3, na odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym pod warunkiem, że są zgodne m. in. z tym rozporządzeniem.

Innymi słowy oświadczenia zdrowotne stosowane zgodnie ze środkiem przejściowym przewidzianym w art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 także muszą spełniać wymogi tego rozporządzenia (porównaj: wywody Trybunału Sprawiedliwości zawarte w wyroku z dnia 10.04.2014 r., C-609/12, dostępnym na stronie internetowej www.eur-lex.europa.eu).

Zgodnie z treścią art. 10 rozporządzenia nr 1924/2006 "oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14". Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż zasadą jest zakaz stosowania oświadczeń zdrowotnych, a zezwolenie na ich stosowanie jest wyjątkiem.

Z analizy rozdziału IV rozporządzenia wynika, że przepis art. 13 ust. 1 lit. a ustanawia wyjątki od ogólnej reguły konieczności uzyskania zezwolenia na stosowanie oświadczenia zdrowotnego. Zatem przepis ten nie może być wykładany rozszerzająco. I tak, skoro – jak wynika z art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia – oświadczenie zdrowotne, bez konieczności zachowania określonych procedur, może opisywać lub powoływać się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście, rozwoju i funkcjach organizmu, które są wymienione w wykazie określonym w ust. 3, to nie można twierdzić, jak czyni to skarga kasacyjna, że zwolnienie z konieczności uzyskania zezwolenia na stosowanie danego oświadczenia zdrowotnego obejmuje także oświadczenie zdrowotne, które nie powołuje się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji, lecz dotyczy produktu jako całości.

W niniejszej sprawienie budzi wątpliwości okoliczność, że skarżąca Spółka zastosowała oświadczenia zdrowotne odnoszące się do całego produktu, bez podania który to konkretnie składnik odżywczy lub inna substancja ma wskazywane korzystne działanie odżywcze lub fizjologiczne. Poza sporem pozostaje także, że skarżąca w odniesieniu do zakwestionowanych oświadczeń użytych w oznakowaniu produktów w postaci suplementu diety "[...]" i suplementu diety "[...]" nie uzyskała zezwolenia na ich stosowanie.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przy etykietowaniu i reklamowaniu produktów spożywczych ważne jest, by oświadczenia dotyczące żywności były zrozumiałe dla konsumenta oraz by konsumenci byli chronieni przed oświadczeniami wprowadzającymi w błąd (patrz: preambuła do rozporządzenia). Ponadto w art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 dotyczącym ogólnych warunków dopuszczalności stosowania oświadczeń zdrowotnych mowa jest o składniku odżywczym lub innej substancji do której odnosi się oświadczenie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego norma art. 13 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1924/2006 jest jasna w swej treści i nie budzi wątpliwości, iż nie obejmuje swym zakresem oświadczenia zdrowotnego odnoszącego się do całego produktu. Zatem w tej sytuacji twierdzenia skargi kasacyjnej co do możliwości stosowania, w ramach środka przejściowego przewidzianego w art. 28 ust. 5, oświadczeń zdrowotnych odnoszących się do całego produktu bez konieczności zachowania przewidzianych rozporządzeniem procedur, nie mogą zostać podzielone.

Powyższego stanowiska w żadnym razie nie podważa powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na definicje "oświadczenia" i "oświadczenia zdrowotnego" zawarte w art. 2 rozporządzenia nr 1924/2006. Rolą definicji jest bowiem ustalenie znaczenia danego określenia. A jeśli w danym akcie ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, to oznacza to tyle, że co do zasady, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. Zaś kwestie zasad stosowania wszystkich oświadczeń regulują dalsze przepisy – w rozporządzeniu zasady ogólne dotyczące stosowania wszystkich oświadczeń zawarte są w rozdziale II, warunki szczególne dotyczące oświadczeń żywieniowych zawarte są w rozdziale III, a dotyczące oświadczeń zdrowotnych w rozdziale IV.

Konkludując podnieść należy, że skarżąca Spółka stosując oświadczenia zdrowotne bez zachowania określonych rozporządzeniem procedur, w stosunku do całego produktu, a nie określonego składnika odżywczego lub innej substancji o której mowa w art. 13 ust. 1 lit. a, naruszyła prawo. Tym samym z uwagi na nieprzestrzeganie prawa w zakresie stosowania oświadczeń zdrowotnych, zasadne w sprawie było wymierzenie skarżącej kary w oparciu o przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Z normy tej wynika, iż kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 45-49 podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".

Zaś przepis art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy stanowi, że "przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność".

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że już samo ustalenie, iż dany podmiot nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych we wskazanych przepisach, zobowiązuje organy do wymierzenia kary pieniężnej. Zaś w związku z tym, że takie naruszenie w niniejszej sprawie wystąpiło, o czym była mowa wyżej, to zaznaczyć należy, iż co do zasady prawidłowo organy wymierzyły skarżącej Spółce karę pieniężną. Jednakże, w ocenie Spółki, w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ograniczający wymiar kary do pięciokrotnej wartości środka spożywczego wprowadzonego do obrotu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach tej sprawy za trafny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro w sprawie nie zakwestionowano konkretnej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością, a jedynie zakwestionowano prawidłowość zastosowanych oświadczeń zdrowotnych, wysokość kary pieniężnej należało wymierzyć na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Natomiast z faktu, że w toku postępowania organ ustalił ilość i wartość wprowadzonych do obrotu suplementów diety, nie można wywodzić podstawy do wymierzenia kary na podstawie art. 103 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej ustawy.

Za usprawiedliwiony nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy brak jest naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Jak już wyżej wskazano zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz powyższe wywody wskazują, iż nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zakresie niezgodnego z przepisami zastosowania oświadczenia zdrowotnego do produktów w postaci suplementu diety "[...]" i suplementu diety "[...]", zatem niewątpliwie zaistniała podstawa do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej.

Zdaniem składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez zaakceptowanie wysokości kary nieuwzględniającej podstaw jej wymiaru z art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, tj. nie ustalono rodzaju winy, stopnia zawinienia, zakresu naruszenia i wielkości zakładu.

Norma art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wskazuje, iż ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Z przepisu tego wynika, że kara winna być proporcjonalna, co oznacza, że nie może być nadmierna i musi uwzględniać wagę naruszenia, ale jednocześnie jako kara o charakterze prewencyjnym musi być skuteczna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, iż wymierzając w tej sprawie karę pieniężną organy wzięły pod uwagę elementy wymienione we ww. przepisie. Organ wskazał bowiem na czym polegała kwestia szkodliwości niezgodnego z prawem zamieszczenia oświadczeń zdrowotnych oraz zwrócił uwagę, że w przeszłości Spółka także nie przestrzegała przepisów w zakresie prezentacji, reklamy czy znakowania środków spożywczych, za co zostały na nią nałożone kary pieniężne oraz iż dotychczasowe kary w niższej wysokości nie spełniły swojego celu, skoro skarżąca Spółka nadal dopuszcza się działań sprzecznych z przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że organy miały podstawę przyjąć, iż naruszając przepisy prawa żywnościowego Spółka działała świadomie, co także miało wpływ na wymiar kary.

W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że ustalając wysokość kary organy nie wzięły pod uwagę normy art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz iż dokonując naruszenia prawa w opisanym wyżej zakresie Spółka działała w warunkach nieumyślności. Analiza zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do odmiennych wniosków.

Przedstawione więc w powyższym zakresie rozważania w pełni uzasadniają pogląd, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi wyżej przepisami art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 103 ust. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 2 i art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez ich niezastosowanie lub błędne zastosowanie.

Równocześnie przy uwzględnieniu powyższego stanowiska w zakresie prawidłowości zastosowania ww. przepisów prawa materialnego jako nieusprawiedliwione jawią się w całości zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8, 9, 10 § 1, 11, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieuzasadnione uznanie, że oznakowanie produktów wprowadza konsumentów w błąd, gdyż przypisuje właściwości produktom, a nie ich składnikom, w sytuacji gdy właśnie dzięki zawartości określonych składników produkty posiadają właściwości tychże składników.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w okolicznościach tej sprawy przeprowadzono prawidłowe postępowanie administracyjne zgodne z regułami K.p.a., zaś wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów procedury nie miały miejsca.

Za naruszony nie mógł zostać także uznany przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. W ocenie Spółki, skoro inni producenci suplementów diety stosują przy znakowaniu i reklamie oświadczenia zdrowotne odnoszące się do produktu jako całości, to skarżący ma prawo oczekiwać, że reklamy jego produktów także zostaną uznane za zgodne z prawem.

Przepis art. 8 K.p.a. statuuje zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nakaz prowadzenia przez organy postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej ma istotne znaczenie i winien być rozpatrywany w dwóch aspektach: po pierwsze - w aspekcie szerszym poprzez przyjęcie przez ustawodawcę takich regulacji prawnych, które tworzą gwarancje prawne działania organów administracji w postępowaniu administracyjnym w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, i po wtóre - w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego, mając na uwadze kwestie kultury administrowania (tak: B. Adamiak [w] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 64-65).

Mając na uwadze powyższe nie można twierdzić, by powołanie się na zasadę ogólną zawartą w tym przepisie usuwało bezprawność działania skarżącej Spółki z tego względu, że inne podmioty także dopuszczają się takiego działania.

W związku z tym, że wszystkie podniesione przez skarżącą Spółkę podstawy kasacyjne okazały się niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.