Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 278/19, po rozpoznaniu skargi E. O. (dalej zwanego inwestorem) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 lutego 2019 r. nr WOA.7721.14.2019.SDK w przedmiocie nakazu rozbiórki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. nr NB.7355.04.2015 i orzekł o zwrocie kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 5 i art. 52 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nakazał inwestorowi oraz R. O. rozbiórkę elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku hali magazynowej nr 1 - magazynu opakowań szklanych wraz z hurtownią, na nieruchomości położonej w [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...]. Zakresem rozbiórki objęto elementy konstrukcyjne dachu: dźwigary stalowe kratowe D1 i D2, płatwie stalowe P1, P1W, P2, P2W oraz inne elementy powiązane: stężenia, pokrycie dachu.
Inwestor wniósł odwołanie od tej decyzji do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że konstrukcja stalowa dachu została wykonana niezgodnie z projektem konstrukcyjnym wykonawczym, co może stanowić zagrożenie nośności i stateczności konstrukcji stalowej obiektu. Konstrukcja stalowa hali została wykonana bez wymaganej pełnej dokumentacji projektowej, zaś dokumenty producenta i osób pełniących samodzielne funkcje techniczne na przedmiotowej budowie potwierdzają nieprawdę. W celu zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, niezbędne było wykonanie ekspertyzy technicznej elementów konstrukcji.
Organ II instancji przypomniał, że projekt zamienny nie był kompletny, a inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie ekspertyzy technicznej, zatem organ I instancji nałożył na niego obowiązek uzupełnienia projektu zamiennego. Wyjaśnił przy tym, że doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem polegać może bądź na wykorzystaniu istniejących elementów dachu (przy jednoczesnym przedłożeniu odpowiednich badań lub ekspertyzy dotyczących zastosowanych rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych), bądź na wykonaniu całkowicie nowych elementów konstrukcyjnych dachu zgodnie z projektem zamiennym (co pociągałoby za sobą rozbiórkę całego dachu a następnie montaż nowej konstrukcji). Zastosowanie pierwszej możliwości uzależnione było od działania inwestora polegającego na przedłożeniu ekspertyzy technicznej, zastosowanie drugiej możliwości było zaś uzależnione od treści prawidłowego, uzupełnionego projektu zamiennego.
Inwestor, pomimo wezwania organu, nie przedłożył ekspertyzy technicznej, mogącej rozwiać wątpliwości organu dotyczące istniejącej konstrukcji stalowej dachu. W konsekwencji jedynym sposobem na rozwiązanie sprawy przedmiotowego obiektu stało się wykonanie całkowicie nowych elementów konstrukcyjnych dachu, przy jednoczesnej rozbiórce elementów istniejących obecnie. Dlatego też, zdaniem organu II instancji, zasadnie zastosowano art. 51 ust. 5 ustawy.
Rozpoznając wniesioną przez inwestora skargę WSA w Poznaniu wskazał, że postępowanie nadzorcze organy przeprowadziły prawidłowo, w sposób dostateczny dla rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy, w oparciu o który ustaliły stan faktyczny sprawy, ostatecznie jednak podjęły błędne rozstrzygnięcie.
Sąd uznał, że słusznie organ I instancji w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 ustawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, czy projekcie budowlanym, postanowieniem z dnia 12 czerwca 2015 r. Budynek hali był bowiem w toku budowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 marca 2010 r. (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy). Następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych organ w drodze decyzji z dnia 11 sierpnia 2015 r. - w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nałożył, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Jak zauważył Sąd, organ wskazał, że w przedstawionym projekcie zamiennym przewidziano wykonanie głównych elementów konstrukcyjnych hali tj. wiązarów stalowych D1 i D2 oraz płatwi kratowych P1 i P2 z innych materiałów (profili stalowych) niż w projekcie pierwotnym. Ponadto stwierdzono, że w płatwiach P1, pas górny ma przekroczoną nośność i zaproponowano wzmocnienia, ale bez podania szczegółowych rozwiązań konstrukcyjnych tych wzmocnień. Z projektu tego wynika także, że cała konstrukcja dachu (wiązary i płatwie stalowe kratowe) zostały wykonane niezgodnie z projektem pierwotnym. Przy czym projektant tylko założył, że zmienione profile stalowe wykonane zostały ze stali 18G2, co nie zostało stwierdzone, skoro pomimo wezwania inwestor nie przedłożył szczegółowych ekspertyz elementów stalowych co do gatunku zastosowanej stali.
Sąd podkreślił, że pomimo wezwania inwestor nie przedstawił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oświadczeń zgodności i certyfikatów producenta o zgodności wykonania wyrobów ze stali zgodnie z dokumentacją techniczną i obowiązującymi normami, co jest istotne dla stwierdzenia bezpieczeństwa konstrukcji.
Zdaniem Sądu, skoro w toku postępowania ustalono, iż inwestor w trakcie robót budowlanych w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, to zachowanie takie wypełnia hipotezę przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, co uprawniało organ do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego. Jednocześnie prawidłowo dokonał sprawdzenia przedstawionego projektu budowlanego zamiennego, w następstwie czego dostrzegł liczne uchybienia, które stanęły na przeszkodzie do zatwierdzenia tego projektu zamiennego w formie decyzji (art. 51 ust. 4 ustawy).
W ocenie Sądu zasadnie zatem organ zwrócił się do inwestora o przedłożenie ekspertyz technicznych pozwalających na stwierdzenie, że zastosowane elementy stalowe konstrukcyjne spełniają wymogi bezpieczeństwa konstrukcji, a zwłaszcza nośności. Wychodząc naprzeciw inwestorowi organ trzykrotnie wyznaczał termin do przedłożenia takiej ekspertyzy, zwłaszcza, że inwestor deklarował jej sporządzenie i przedstawienie. Jednak z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych ekspertyz, postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i braków w projekcie budowlanym zamiennym, szczegółowo je wskazując.
Jak stwierdził Sąd inwestor, mimo deklaracji, że uzupełni projekt zamienny, nałożonego obowiązku nie wykonał, co skutkowało zastosowaniem przepisu art. 51 ust. 5 ustawy. Wyjaśnił przy tym, że wykładnia art. 51 ustawy prowadzi do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony.
Podsumowując, w ocenie Sądu, zastosowana w niniejszej sprawie przez organy nadzoru budowlanego procedura doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 50 i 51 ustawy była prawidłowa. Podjęte w toku postępowania czynności procesowe organu i orzeczenia wydane w toku postępowania wyjaśniającego uznał za zasadne oraz oparte o właściwie zastosowane przepisy prawa budowanego.
Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organy winny rozważyć, czy prawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 5 ustawy nie powinno polegać na doprowadzeniu przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem jedynie poprzez jego całkowitą rozbiórkę. Okoliczność ta wynika z faktu, że z uwagi na konstrukcję wybudowanego budynku nie jest bowiem możliwa bezpieczna rozbiórka części budynku tj. rozbiórka tylko elementów konstrukcyjnych stalowych dachu, stanowiących część budynku i skutkiem tego pozostawienie pozostałej części budynku zrealizowanej bez istotnych odstępstw, a jedynie całkowite jego rozebranie. Stan taki, jak stwierdził Sąd, należy wywieść z analizy dokumentacji technicznej znajdującej się w aktach sprawy, tj. części opisowej i rysunkowej projektu budowlanego zamiennego. Dokonanie niepełnej rozbiórki przedmiotowego obiektu może spowodować zagrożenie dla pozostałej konstrukcji budynku. Nie budziło wątpliwości Sądu, że rozwiązania przedstawione w projekcie budowlanym zamiennym i niedoprowadzonym do zgodności po wydaniu postanowienia z dnia 22 stycznia 2018 r. o usunięciu braków i nieprawidłowości we wskazanym zakresie, są niezgodne a przynajmniej niepełne w świetle przepisów techniczno-budowlanych.
Argumentował, że rozbiórka części obiektu jest możliwa, gdy pozostała po rozbiórce część obiektu może samodzielnie funkcjonować. Rozbiórka w części obiektu jest możliwa, gdy jest to część na tyle samodzielna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji o pozostałą część obiektu.
Z tych powodów Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.
Inwestor wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Podniósł w niej naruszenie art. 134 § 2 w związku z art. 153 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że potwierdzeniem wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji może być wyrok NSA sygn. akt II OSK 1208/10 w którym wskazano, że "samo uchylenie rozstrzygnięcia organu administracji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę na uprzednio wydaną decyzję administracyjną". W ocenie pełnomocnika z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W oparciu o wskazany zarzut kasacyjny pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz inwestora niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 490 zł. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może zatem wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1038/18, LEX nr 3059879).
Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd I instancji w kwestionowanym orzeczeniu uchylił decyzje organów nadzoru budowlanego i nakazał jedynie rozważyć czy ze względów technicznych możliwa jest tylko częściowa rozbiórka obiektu. Wbrew temu co twierdzi skarżący kasacyjnie nie nakazał organom orzec rozbiórki całości obiektu budowlanego. Sąd I instancji analizując dokumenty znajdujące się w aktach sprawy oraz stanowisko organów zwrócił uwagę, że kwestia ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań, w sytuacji gdy orzeczenie częściowej rozbiórki obiektu jest możliwe jedynie wówczas gdy pozostała część obiektu może samodzielnie funkcjonować. Powrót sprawy do ponownego rozpoznania zasadności orzeczenia rozbiórki obiektu nie pogarsza sytuacji skarżącego kasacyjnie, a związanie wskazaniami sądu dotyczy tylko rozważenia możliwości orzeczenie częściowej rozbiórki, a nie nakazu rozbiórki całości, jak sugeruje skarżący kasacyjnie.
Naruszenie zakazu reformationis in peius w kwestionowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym mogłoby wystąpić jedynie na skutek takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności, tj. nakazującej rozbiórkę całości obiektu, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bo sprawa ponownie trafia do etapu postępowania legalizacyjnego, w toku którego organ nadzoru budowlanego ponownie dokona oceny dokumentacji technicznej w tym przedłożonej przez stronę i możliwe jest każde rozstrzygnięcie, które wynika z przyjętego trybu postępowania. Ponowne postępowanie w tym zakresie stwarza również dla skarżącego kasacyjnie możliwość uzupełnienia dokumentacji technicznej dotyczącej kwestionowanych elementów konstrukcyjnych.
W zakresie dotyczącym zawartego w skardze kasacyjnej sformułowania "podtrzymuję zarzuty zawarte w skardze z dnia 21.02.2019 r.", należy zauważyć, że stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Nie spełnia tego wymogu odwołanie się do zarzutów podnoszonych w skardze do Sądu I instancji, ponieważ skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty nie służą kontroli jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji organu administracji publicznej, a inicjowane nią postępowanie nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów administracji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.