Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 76/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę A. D., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w S. z dnia [...] sierpnia 2015, nr [...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], PINB w S., na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1974 r.", w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym z 1994 r., nakazał A. i T. N. wykonanie określonych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami obiektu budowlanego użytkowanego jako wiata na maszyny rolnicze, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Z., w terminie do 15 listopada 2015 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca A. D., współwłaścicielka sąsiedniej działki nr [...].
Zaskarżoną decyzją [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych decyzją czynności i w tym zakresie wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia 31 stycznia 2016 r., jednocześnie utrzymał w mocy pozostałą część tej decyzji.
Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa wiata powstała przed 1 stycznia 1995 r. bez pozwolenia na budowę, dlatego w tej sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.). Ponadto, mając na względzie treść uchwały NSA o sygn. akt II OPS 2/13, lokalizacja tej wiaty nie narusza Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Więcbork (uchwała nr XIX/72/81 Rady Narodowej Miasta i Gminy w W. z dnia 24 września 1981 r.), w którym działka nr [...] była położona na terenie upraw polowych i ogrodniczych; zaś zgodnie z Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. (uchwała nr VII/53/94 Rady Miejskiej w W. z dnia 25 listopada 1994 r.) przedmiotowa działka znajdowała się na terenie upraw polowych, a część tej działki oznaczona jest symbolem B – teren mieszkaniowy. Inwestorzy przedłożyli ekspertyzę techniczną z inwentaryzacją, opinię w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz ekspertyzę dotyczącą wpływu zastosowanych materiałów na środowisko.
Żadne z tych opracowań nie zawierało jakichkolwiek informacji, że wiata powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie istnieje zatem przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązująca do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Sporządzający ww. opinie zwrócili jednak uwagę na konieczność wykonania określonych robót budowlanych, które są konieczne, aby doprowadzić wiatę do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym organ I instancji właściwie przyjął za podstawę rozstrzygnięcia art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.
Odnośnie zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia prawa własności organ odwoławczy stwierdził, że przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidują obowiązku przedłożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Roszczenia z tytułu naruszenia prawa do dysponowania nieruchomością mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego.
Organ odwoławczy podkreślił, że PINB przed wydaniem decyzji przesłuchał geodetów wykonujących pomiary w terenie oraz dokonał wizji w terenie z udziałem geodety G. H.. W trakcie wizji dokonano odkrywki fundamentów i ustalono, że obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na działce nr [...]. Granice nieruchomości przekracza natomiast opaska betonowa, która w ocenie organu I instancji nie stanowi elementu konstrukcyjnego oraz część zadaszenia wiaty, co zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji przez nakazanie eliminacji spływu wód opadowych z dachu wiaty przez montaż rynny, po wcześniejszym przycięciu zadaszenia do samej ściany wiaty.
Wskazywane zaś uchybienie dotyczące naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a. organ II instancji uznał jako nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 7 K.p.a. art. 77 § 1 K.p.a., art. 79 § 1 i 2 K.p.a., art. 23 i art. 144 K.c., a także naruszenie § 12, 13 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62 ze zm.) i art. 6 K.p.a. Ponadto skarżąca zakwestionowała ustalenia organów dotyczące daty powstania ww. wiaty, wskazując, że albo świadek albo geodeta składają fałszywe zeznania – oświadczenia.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 76/16, uwzględniając skargę, wskazał, że w sprawie prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że przedmiotowa wiata powstała przed 1 stycznia 1995 r.
Odnośnie drugiej z istotnych okoliczności faktycznych, tj. miejsca usytuowania wiaty, Sąd zwrócił uwagę, że zważywszy na warunki terenowe (brak wyraźnych znaków granicznych w bezpośrednim sąsiedztwie wiaty, a tym samym konieczność dokonania pomiarów w terenie w celu wyznaczenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami), przy jednoczesnym istnieniu różnic w treści map geodezyjnych, na których jest uwidoczniona wiata, ustalenie w tym zakresie wymagało wiadomości specjalnych z zakresu geodezji, a tym samym powołania biegłego geodety. Organ jako biegłego powołał G. H. (postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r.). Zgodnie z art. 84 § 2 K.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 K.p.a., a więc m.in. wówczas, kiedy wprawdzie nie zachodzą przesłanki wyłączenia określone wprost w art. 24 § 1 pkt 1-7 k.p.a., ale, jak wskazuje art. 24 § 3 K.p.a., także wtedy, kiedy zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (odpowiednio – biegłego).
Zdaniem Sądu, taką okolicznością w stosunku do biegłego geodety G. H. jest to, że przed powołaniem na biegłego, dokonywał on już na rzecz jednej ze stron postępowania (E. i A. D.) usługi w postaci wznowienia znaków granicznych także na granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...], co nasuwa wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Organ w tej sytuacji powinien wyłączyć ww. biegłego, czego nie uczynił. Stąd też w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 p.p.s.a. zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organów obydwu instancji z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Z tego względu Sąd uznał, że odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za przedwczesne.
W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że organ I instancji wyłączy biegłego G. H. i powoła w sprawie nowego biegłego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprawy; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji; a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. przez przyjęcie istnienia przesłanki wznowieniowej;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie mających oparcia w prawie materialnym, na podstawie którego organy prowadzą postępowanie.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię wskutek przyjęcia, że legalizacja obiektu wymaga ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz określenia na czyim gruncie obiekt jest posadowiony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D., reprezentowama przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postepowania, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Pismo to nie spełniło zadość wymaganiu, o jakim mowa w art. 66 § 1 p.p.s.a. Także inni uczestnicy postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Należało zatem przyjąć, że żadna ze stron postępowania w trynie art. 182 § 2 p.p.s.a. nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Co prawda, Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega z urzędu, że nie można uznać jako prawidłowo doręczonego w trybie art. 73 p.p.s.a. zawiadomienia o terminie rozprawy dla uczestnika postępowania E. D., przez operatora pocztowego, ponieważ zwrócona do Sądu przesyłka nie zawiera prawidłowego potwierdzenia doręczenia (podwójnego "awizo"). Jednak tego rodzaju wada (z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) wymaga wniesienia skargi kasacyjnej przez podmioty, których prawa naruszono (por. wyroki NSA: z 15 lipca 2014 r., II OSK 307/13; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1001/12; z 15 czerwca 2012 r., II OSK 1683/10).
Tym bardziej, że w tej sprawie ww. uczestnikowi postępowania doręczono odpis wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem, co oznacza, że ww. uczestnik mógł skorzystać z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej, a więc miał możliwość dochodzeniu swoich praw celem usunięcia skutków ww. uchybień (por. wyrok NSA z 11 lutego 2014 r., II OSK 2175/12).
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zaistniała w tej sprawie przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Nie budzi żadnych wątpliwości, że PINB w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. powołał biegłego w osobie G. H., który nie tylko wznawiał znaki graniczne pomiędzy działkami nr [...] i [...] na zlecenie stron postępowania, tj. E. i A. D., ale także na wcześniejszym etapie postępowania uczestniczył w charakterze świadka na okoliczność ujawnienia w sprawie różnicy w wykonanych pomiarach w odniesieniu do danych przedstawionych przez inwestorów, a sporządzonych przez P. T. zawartych w ekspertyzie technicznej z inwentaryzacją. Skoro pomiędzy pomiarami wymienionych dwóch wyżej geodetów zachodziły różnice, to niewątpliwie organ powinien uzyskać dodatkowy dowód, który mógłby stanowić podstawę do przesądzenia lokalizacji prawnej granicy pomiędzy ww. działkami.
Jednak celem zachowania obiektywizmu w sprawie nie powinien powoływać w sprawie biegłego, który był już świadkiem w sprawie i dokonywał określonych czynności na rzecz stron postępowania, tj. Państwa D.. Ponadto wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną powołany na biegłego geodeta już po wyznaczeniu go przez organ biegłym dokonał faktycznych pomiarów dotyczących granicy i lokalizacji przedmiotowej wiaty względem tej granicy. Podczas tych pomiarów uzyskano jeszcze inne wyniki niż poprzednio. Z tego względu A. D. na etapie postępowania administracyjnego wnioskowała o powołanie biegłego z listy biegłych w celu ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami.
Nie można więc zgodzić się z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że skarżąca postanowienie o powołaniu biegłego odczytała jako "dalsze przesłuchanie świadka". A zatem powołanie G. H. jako biegłego w sprawie, w świetle przedstawionych powyżej okoliczności budzi uzasadnione wątpliwości, czy organy administracyjne w sposób prawidłowy wywiązały się z obowiązku uwzględnienia zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stan taki powoduje, że uprawdopodobnione zostało istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności biegłego, co wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 w związku z art. 24 § 3 i art. 84 § 2 K.p.a. Z tego też względu należy stwierdzić, że Sąd I instancji zawarł prawidłowe wytyczne dla organów, wskazując, że biegły G. H. powinien zostać wyłączony w sprawie i powinno nastąpić powołanie nowego biegłego. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu zaś do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 40 w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną jego wykładnię wskutek przyjęcia, że legalizacja obiektu wymaga ustalenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz określenia na czyim gruncie obiekt jest posadowiony – należy wskazać, że Sąd I instancji w tym zakresie nie dokonał żadnej wykładni wskazanych przepisów. Sąd ten prawidłowo bowiem stwierdził, że w sytuacji zaistnienia wad procesowych przedwczesne jest odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, które dotyczyły kwestii związanych z "naruszeniem" prawa własności. Najpierw w sposób niebudzący wątpliwości wymagane jest ustalenie stanu faktycznego sprawy – w tej sprawie przebieg prawnej granicy pomiędzy działkami i lokalizację wiaty względem tej granicy. To bowiem ustalenie stanu faktycznego determinuje możliwość zastosowania odpowiednich norm prawa materialnego, a w konsekwencji i dokonania ich wykładni. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 40 w związku z art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw jako wadliwie skonstruowany.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku Naczelny Sądu Administracyjnym orzekł o oddaleniu wniosku o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego jako wniesionego nieskutecznie. Zgodnie z art. 66 § 1 p.p.s.a. w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. Ponieważ pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną, sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika strony przeciwnej, nie spełnia wymogu z art. 66 § 1 p.p.s.a., tym samym nie mogło wywrzeć zamierzonego skutku procesowego.
Jednak wobec braku jego zwrotu przez Sąd należało je potraktować ogólnie jako pismo procesowe wniesione w sprawie. Tylko bowiem skutecznie wniesiona odpowiedź na skargę kasacyjną może stanowić podstawę do zasądzenia kosztów postępowania w zakresie o jakim mowa w uchwale NSA o sygn. akt II FPS 4/12.