Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 477/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. Sp. z o.o. z/s we W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie nakazania zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy o ochronie przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 5a ust. 3 pkt 6 i ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10 poz. 55 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., oraz art. 207 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.) nakazał Zarządowi K. oraz S. na terenie Hotelu H. w Warszawie, zapewnić przestrzeganie postanowień ustawy o ochronie przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, poprzez zabezpieczenie niepalących klientów i pracowników przed szkodliwym oddziaływaniem dymu tytoniowego.
W uzasadnieniu organ wskazał, że upoważniony pracownik Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadził kontrole w K. oraz w S. na terenie Hotelu H. w Warszawie. Oba sąsiadujące ze sobą zakłady należą do jednego podmiotu, którym jest strona niniejszego postępowania – C. Sp. z o.o. z/s we W. Organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono uchybienie - wydzielone pomieszczenie dla niepalących klientów znajduje się na poziomie +1, natomiast wejście do S. sala ogólna dla palących - na poziomie 0. W sposób jednoznaczny udokumentowano, że zarówno w odniesieniu do K., jak i S., skorzystanie z pomieszczenia wydzielonego dla osób niepalących i zabezpieczonego przed dostępem dymu tytoniowego, będzie wymagało przemieszczania się przez część lokalu, w której nie obowiązują żadne ograniczenia w używaniu wyrobów tytoniowych.
W przypadku K. i S. jednoznacznie wyrażona intencja ustawodawcy, jaką jest ochrona zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, uległa odwróceniu - jako zasadę przyjęto dopuszczalność używania tytoniu w sali głównej k., z wyłączeniem niewielkiego pomieszczenia dla osób niepalących.
Ponadto stwierdzono, że pracownicy obsługujący K. i S. przez całą zmianę roboczą muszą poruszać się w pomieszczeniach przeznaczonych dla gości palących, co jest niezgodne z art. 207 § 1 i 2 ustawy Kodeks pracy.
Od powyższej decyzji, odwołanie wniosło C. Sp. z o.o. z/s we W., wnosząc o uchylenie ww. decyzji oraz wskazując, że lokale prowadzone przez właściciela k. oraz s., jako lokale gastronomiczno-rozrywkowe zostały objęte, wprowadzonym nowelizacją ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, zakazem palenia wyrobów tytoniowych. W odwołaniu strona wskazała, że w ustawie, przewidziano możliwość wyłączenia spod zakazu zamknięte pomieszczenie konsumpcyjne, wyposażone w wentylację zapewniającą, aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie z dnia [...] października 2011 r.
W uzasadnieniu organ podniósł, że w analizowanym przypadku intencja ustawodawcy została odwrócona, gdyż jako zasadę przyjęto dopuszczalność palenia tytoniu w sali głównej K. i S., stanowiących otwartą przestrzeń, z wyłączeniem niewielkich pomieszczeń przeznaczonych dla osób niepalących.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję złożyło C. Sp. z o.o. z/s we W. Spółka podniosła, że decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie narusza interes prawny skarżącej poprzez bezpodstawne nakazanie zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy o ochronie przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów 5a ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych
- - prawa procesowego - art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] października 2011 r.
Organ, w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że cel ustawy, jakim jest zakaz palenia tytoniu i ochrona zdrowia nie został spełniony przy tego typu rozplanowaniu K. i S. Wydzielenie zarówno w K. i S. pomieszczeń przeznaczonych dla osób niepalących o bardzo małej powierzchni w porównaniu do ogólnej powierzchni analogicznych lokali, w których nie obowiązuje zakaz palenia, przesądza o niezachowaniu celów ustawy. Ponadto zauważa, że aby dotrzeć do miejsc (pomieszczeń) dla niepalących należy przejść przez pomieszczenia, w których nie obowiązuje zakaz palenia. Sytuacja ta, zdaniem Sądu, wymusza konieczność przejścia przez sale ogólne przeznaczone dla palących i jest to okoliczność zdecydowanie sprzeczna z celem ww. ustawy określonym chociażby w art. 3.pkt 1, jakim jest ochrona prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego. A skoro prawem osób niepalących jest umożliwienie im życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego, to korzystając z s., k., kina, lokalu gastronomicznego itp. powinny mieć to prawo zapewnione.
Z tym stanowiskiem kłóci się jednak konieczność dojścia, w K. i S. skarżącego, do pomieszczeń dla niepalących, przez pomieszczenia dla palących, czego skarżący, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie dostrzega.
Sąd pierwszej instancji zgodził się także z organami administracji, że w K. i S. dodatkową wentylację zamieszczono w pomieszczeniu przeznaczonym dla osób niepalących, mimo że z postanowień art. 5a ust. 4 ustawy jednoznacznie wynika, iż to właśnie pomieszczenie konsumpcyjne, wyłączone spod zakazu palenia wyrobów tytoniowych, powinno być zamknięte i wyposażone w wentylację zapewniającą, aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń.
W skardze kasacyjnej C. Sp. z o.o. z/s we W. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, poprzez przyjęcie błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że skarżąca nie przystosowała k. i s. w hotelu H. przy ul. [...] w W. do wymogów przepisów ww. ustawy, poprzez niezabezpieczenie niepalących klientów i pracowników przed szkodliwym oddziaływaniem dymu tytoniowego.
- II. naruszenie prawa procesowego tj.:
- - art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim sąd powołuje się na zamontowanie dodatkowej klimatyzacji w k. i s., podczas gdy akt sprawy wynika jednoznacznie, iż skarżąca Spółka nie zamontowała dodatkowej klimatyzacji, ponieważ lokale były wyposażone w wentylacje od samego początku działalności k. i s. w hotelu H. przy ul. [...] w W. tj. od maja 2007 r.
Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie, od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.), których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni normy art. 5a ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu. Zaakcentować przy tym trzeba, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, brak jest usprawiedliwionych podstaw, aby uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, za uzasadnione. Skarżąca Spółka nie wykazała, bowiem skutecznie argumentacyjnie, na czym polegała wadliwa wykładnia normy art. 5a ust. 4 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu.
Należy zwrócić uwagę na fakt, że cel ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych, wyrażony w jej wstępie: "ochrona zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych", został sprecyzowany, w art. 3 ust.
1. Przepis ten stanowiąc, że ochrona zdrowia przed następstwami używania tytoniu realizowana jest przez kształtowanie polityki zdrowotnej, ekonomicznej i społecznej, do której należy ochrona prawa niepalących do życia w środowisku wolnym od dymu tytoniowego, urzeczywistnia cel państwa wyrażony w normie programowej art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, nakazującej władzom publicznym zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.
Stosownie do postanowień art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu, zabrania się palenia wyrobów tytoniowych: na terenie przedsiębiorstw podmiotów leczniczych i w pomieszczeniach innych obiektów, w których są udzielane świadczenia zdrowotne, na terenie jednostek organizacyjnych systemu oświaty, o których mowa w przepisach o systemie oświaty, oraz jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, o których mowa w przepisach o pomocy społecznej, na terenie uczelni, w pomieszczeniach zakładów pracy innych niż wymienione w pkt 1 i 2, w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku do użytku publicznego, w lokalach gastronomiczno-rozrywkowych, w środkach pasażerskiego transportu publicznego oraz w obiektach służących obsłudze podróżnych, na przystankach komunikacji publicznej, w pomieszczeniach obiektów sportowych, w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dzieci oraz w innych pomieszczeniach dostępnych do użytku publicznego.
Z kolei w myśl art. 5a ust. 4 powoływanej ustawy, właściciel lub zarządzający lokalem gastronomiczno-rozrywkowym, z co najmniej dwoma pomieszczeniami przeznaczonymi do konsumpcji, może wyłączyć spod zakazu określonego w art. 5, zamknięte pomieszczenie konsumpcyjne, wyposażone w wentylację zapewniającą, aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń.
Z materiału aktowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w K. wydzielone pomieszczenie dla niepalących na poziomie -1 znajduje się na końcu sali ogólnej, gdzie przy stolikach do gry dozwolone jest palenie wyrobów tytoniowych. W S. natomiast wydzielone pomieszczenie dla niepalących znajduje się na poziomie + 1. Nie ma innej możliwości dostania się do tego pomieszczenia jak tylko przez S. na poziomie 0, który jest przeznaczony dla palących. Biorąc pod uwagę wykładnię celowościową przepisów rozpatrując przepisy ustawy należy jednak wziąć pod uwagę zarówno wielkość pomieszczeń, jak i ich usytuowanie.
Nie ma wątpliwości, że Spółka, takim usytuowaniem pomieszczeń dla niepalących, nie zabezpiecza (nie chroni) osób niepalących przed szkodliwym oddziaływaniem dymu tytoniowego, na który narażeni są każdorazowo, ilekroć wchodzą do K. czy S. i chcą dostać się do pomieszczeń, w których obowiązuje zakaz używania wyrobów tytoniowych lub opuszczając te pomieszczenia.
Z przywołanych unormowań ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych wynika, że zasadniczo ustawodawca chroni sytuację prawną osób niepalących, co oznacza, że interpretacja postanowień ustawy, musi uwzględniać tę regułę. Należy, zatem podzielić stanowisko prezentowane przez organy inspekcji pracy i zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku lokalu gastronomicznego składającego się z dwóch pomieszczeń, nie jest dopuszczalne, aby przejście do sali przeznaczonej dla osób niepalących odbywało się przez pomieszczenie, w którym można palić wyroby tytoniowe. Takie usytuowanie sal powoduje, że osoba niepaląca, idąc do sali dla niepalących, jest narażona na negatywne skutki dymu tytoniowego przechodząc przez salę dla palących. Oznacza to, że w świetle unormowań analizowanej ustawy, sala dla palących nie powinna być salą przechodnią, lecz salą docelową i co jest istotne wyposażoną w wentylację uniemożliwiającą przenikanie dymu tytoniowego do sali dla niepalących.
W K., dla niepalących, zostały wydzielone niewielkie pomieszczenia: pierwsze na poziomie -1, znajdujące się w rogu sali ogólnej K. o powierzchni ok 10 m2 przy ogólnej powierzchni sali ok. 700 m2 oddzielone od pozostałej części szklanymi szybami, wyposażone w 1 stół do gry i stolik konsumpcyjny z 2 fotelami i 2 krzesłami; drugie na poziomie +1, wydzielone pomieszczenie w S. o powierzchni ok. 10 m2 przy ogólnej powierzchni sali ok. 600 m2 wyposażone w 1 automat do gier, ruletkę automatyczną, stolik konsumpcyjny i 3 fotele, trudno nazwać pomieszczeniami przeznaczonymi do konsumpcji o standardzie choćby w niewielkim stopniu zbliżonym do pomieszczeń konsumpcyjnych przeznaczonych dla osób palących.
Ustawodawca, dając możliwość wyłączenia spod zakazu, jednego z pomieszczeń w lokalach gastronomicznych, nie określił expressis verbis wielkości tego pomieszczenia. Niedopuszczalna jest jednak taka interpretacja normy art. 5a ust. 4 ustawy, która przyjmuje, jako zasadę, używanie tytoniu zarówno w K. jak i S., z wyłączeniem pomieszczeń przeznaczonych dla osób niepalących, o bardzo małej powierzchni w porównaniu do ogólnej powierzchni. Godzi to ewidentnie w cel i istotę ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu.
Hipoteza normy art. 5a ust. 4 ustawy: "Właściciel lub zarządzający lokalem gastronomiczno-rozrywkowym, z co najmniej dwoma pomieszczeniami przeznaczonymi do konsumpcji", prowadzi do konstatacji, że ustawodawca precyzyjnie wskazuje, że aby można było skorzystać z wyłączenia przewidzianego w art. 5a ust. 4 ustawy, to należy dysponować, co najmniej dwoma pomieszczeniami do konsumpcji. W takiej sytuacji jedno z tych pomieszczeń można wyłączyć spod zakazu palenia. Sytuacja istniejąca w przedmiotowej sprawie, gdzie z jednego pomieszczenia wydzielono, za pomocą szklanej ścianki, niewielkie drugie pomieszczenie, powoduje, że ustawowa regulacja staje się dysfunkcjonalna.
Nie może też podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przedstawienie w wyroku stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym - w zakresie, w jakim Sąd powołuje się na zamontowanie dodatkowej klimatyzacji w k. i s.
Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i inne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego koncentrują się na istotnych aspektach sprawy, w szczególności zawierają ustosunkowanie się sądu do zarzutów skargi. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dokonał egzegezy stanu normatywnego. Z faktu, że skarżąca Spółka nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.