Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004r. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. 24 z obr. 6-15-01 położonej przy ul. [...], [...]. W uchylonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzono, że Polskiemu Związkowi Działkowców, jako jedynie użytkownikowi działki, na której planowana jest inwestycja nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Polskiego Związku Działkowców skrytykował powyższe stanowisko wskazując w zaskarżonym wyroku, że co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego dominuje pogląd, że przymiot strony przysługuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorowi, właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu terenu, na którym jest planowana inwestycja, a także właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości sąsiadujących z tym terenem, lecz w ściśle określonych okolicznościach dopuszcza także wyjątki od takiego ograniczenia kręgu stron i przyjmuje, że przymiot strony będą miały osoby dysponujące nie tylko prawem własności (użytkowaniem wieczystym), ale także innymi prawami rzeczowymi, tj. rzeczowymi prawami ograniczonymi.
Skoro zgodnie z głosami orzecznictwa członek spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe prawo do lokalu może uczestniczyć jako strona w postępowaniach zarówno o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i pozwolenia na budowę, a najemca ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości to Polski Związek Działkowców ma interes prawny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję zlokalizowaną na nieruchomości przez ten podmiot użytkowanej i przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Polski Związek Działkowców występuje bowiem w tym postępowaniu nie tylko jako organizacja społeczna posiadająca osobowość prawną, ale także podmiot uprawniony do obrony praw poszczególnych swoich członków, wynikających z prawa użytkowania działki, z racji szczególnego tytułu jakim jest prawo do naniesień na gruncie, który zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy został przeznaczony pod budowę budynku mieszkalnego.
Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 1996r., Nr 85, poz. 390 ze zm.) urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek są własnością Polskiego Związku Działkowców, zaś nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność (odstępstwo od zasady superficies solo cedit zawartej w art. 46 kc). Tak więc grunty, na których są urządzone ogródki stanowią własność Skarbu Państwa lub gminy, ale już naniesienia na tych gruntach stanowią przedmiot własności innych podmiotów, tj. Związku oraz działkowców. Ponieważ zgodnie z art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, Sąd I instancji uznał, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Interes ten wynika z faktu, że decyzja organu II instancji została skierowana do Związku, a skarga do sądu administracyjnego jest jedynym środkiem prawnym zwalczania tej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w skardze kasacyjnej wniesionej na powyższe orzeczenie zarzuciło mu naruszenie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) w zw. z art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 153 i art. 145 §1 pkt 3 ustawy i wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. W skardze wskazano, że zarzut wniosku kasacyjnego nie dotyczy meritum poglądów zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku, gdyż samo uzasadnienie choć może być słuszne co do zasady, nie powinno być podstawą negatywnej oceny decyzji Kolegium. Podporządkowanie się przez Kolegium dyspozycji wyroku prowadzi bowiem jedynie do przedłużenia postępowania administracyjnego, skoro w obecnym stanie prawnym jedynym właściwym rozwiązaniem jest zastosowanie art. 138 § 2 kpa w jego części nakazującej uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku przemawia za jego oparciem na treści art. 145 § 3ustawy i Sąd winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nakładając tym samym bezpośrednio obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji.
Odnosząc się krytycznie do wywodów Sądu dotyczących praw do udziału Polskiego Związku Działkowców jako strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że decyzja wydana w takim postępowaniu nie narusza prawa własności i nie rodzi praw do terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie występują przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy to Sad jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Oceniając w tym aspekcie powołany w skardze kasacyjnej zarzut rażącego naruszenia przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu art. 87 ust. 3 powołanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać, że jest on chybiony. Ustawa ta bowiem w ogóle nie była rzez Sąd I instancji stosowana przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, a skoro tak – naruszenie powołanego przepisu nie mogło mieć miejsca.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi wniesionej przez Polski Związek Działkowców była prawidłowość wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] umarzającej postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. To właśnie oparcie rozstrzygnięcia na tym przepisie proceduralnym, pod kątem istnienia przesłanek do jego zastosowania w sprawie, stanowiło przedmiot oceny Sądu I instancji, której skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji. Z oceną tą, co znamienne, wnoszący skargę kasacyjną się co do zasady zgadza, czego wyraz stanowi treść uzasadnienia skargi, w którym zawarto stwierdzenia, że: "rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wiele słusznych zasad dotyczących czynności organu odwoławczego i konieczności uznania w niniejszym postępowaniu za stronę Polskiego Związku Działkowców", " zarzut wniosku kasacyjnego nie dotyczy meritum poglądów zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku, gdyż samo uzasadnienie może być słuszne co do zasady (...)".Zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej są wiec wewnętrznie sprzeczne i prowadzą do twierdzenia, że choć wnoszący skargę organ administracji, który wydał decyzję uchyloną zaskarżonym wyrokiem ocenia sytuację prawną powstałą w wyniku jego wydania jako niekorzystną dla siebie, to jednak co do zasady uznaje ten wyrok za zgodny z prawem.
Skoro w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania jedynie w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to wykazanie trafności tego ostatniego zarzutu konsumuje także zarzuty naruszenia przepisów postępowania powołane w związku z nim. W szczególności całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, albowiem wydanie przez sąd regulowanego przez ten przepis rozstrzygnięcia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa jest możliwe tylko wtedy, gdy zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach, czyli w sytuacjach, w których istnieją podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego albo stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, jednak jego wzruszenie w takim trybie nie może nastąpić ze względu na upływ czasu (art. 146 § 1 k.p.a. i 156 § 2 k.p.a.), a w wypadku stwierdzenia nieważności – również z uwagi na powstanie w wyniku decyzji nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 zdanie ostatnie k.p.a.), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca.
Z przyczyn wymienionych, w związku z tym, ze zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, z mocy art. 184 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.