Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 888/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę W.B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Rada Miejska w S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu Prezydenta Miasta S. W.B., wskutek utraty przez niego prawa wybieralności.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że W.B. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. został skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego co pozbawia go prawa wybieralności. Zaś utrata prawa wybieralności skutkuje wygaśnięciem mandatu prezydenta.
Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł W.B. domagając się jej uchylenia. Powyższej uchwale zarzucił:
- 1. "naruszenie prawa materialnego tj. § 18 ust. 1 pkt b statutu Miasta S. stanowiącego załącznik Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2011 r." polegające na braku powołania w uchwale prawidłowej podstawy prawnej poprzez:
- a) wskazanie błędnego Dziennika Ustaw jako publikatora ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta, tj. zamiast Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 podano Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm.,
- b) wskazanie błędnego Dziennika Ustaw jako publikatora ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, tj. zamiast Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1990 wskazano Dz. U. z 2001 r. Nr 176, poz. 1190,
- c) brak wskazania rocznika 2011 Dziennika Ustaw, w którym opublikowano ustawę z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.);
- 2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 18 ust. 2 pkt b Statutu Miasta S. polegające na braku parafy radcy prawnego na projekcie zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z obowiązującym prawem.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że odnośnie błędów formalnych zaskarżonej uchwały to uchybienia te mają nieistotny charakter i w żaden sposób nie wpływają na skuteczność prawną uchwały. Zostały wskazane przepisy prawa mające zastosowanie do kadencji Prezydenta W.B. i błędne oznaczenie publikatora nie uniemożliwiło dotarcia do właściwej podstawy prawnej skarżącemu. Odnośnie natomiast dobra publicznego Gminy S. i dotkliwych skutków prawnych jakie wywołuje uchwała o wygaśnięciu mandatu Prezydenta Rada wskazała, że argumenty te są bezprzedmiotowe, gdyż obowiązek podjęcia takiej uchwały wynikał z przepisów prawa i Rada nie miała możliwości go nie wykonać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] stwierdzająca wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. W.B., wskutek utraty przez niego prawa wybieralności - podjęta na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Dalej Sąd wyjaśnił, że przedmiotowa skarga została złożona w terminie, a materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu prezydenta jest art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W ocenie Sądu skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...], został uznany winnym popełnienia czynów z art. 228 § 1 i 4 i art. 233 § 1 Kodeksu karnego, tj. przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i skazany na karę łączną trzech lat i sześciu miesięcy pozbawienia wolności, to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu [...] września 2013 r.
Zdaniem Sądu akta sprawy dowodzą, że skarżącemu umożliwiono przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu złożenie wyjaśnień (protokół posiedzenia Rady z dnia [...] września 2013 r.) z którego to prawa nie skorzystał. Zaś skorzystanie z tego prawa jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem strony.
Sąd zacytował również przepis art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy i wyjaśnił, że stosownie do tego przepisu kwestia zastosowanych przez Radę przepisów w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Prezydenta nie budzi zastrzeżeń.
Dalej Sąd zacytował § 17 Statutu Miasta S. stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., zgodnie z którym Rada Miejska może wprowadzić zmiany w porządku obrad bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady i wskazał, że jak wynika z protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] września 2013 r. do porządku obrad została wprowadzona zmiana w przedmiocie porządku obrad poprzez dodatkowe zgłoszenie projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S. Zmiana ta została podjęta jednogłośnie.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia Statutu Miasta S., tj. § 18 ust. 1 pkt b stanowiącego, że uchwała winna zawierać prawidłową podstawę prawną, oraz naruszenia § 18 ust. 2 pkt b określającego, iż projekt uchwały powinien być parafowany przez radcę prawnego w zakresie zgodności z obowiązującym prawem Sąd wskazał, że przepisy te znajdują się nie w Statucie, ale w Regulaminie Rady Miejskiej w S. stanowiącym załącznik nr 4 do uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Zaś zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w regulaminie regulacje nie dotyczą problemów natury ustrojowej zastrzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestie związane z organizowaniem pracy i obsługą organów gminy. Wg art. 3 ust. 1, art. 22 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy – organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy.
Takiego charakteru nie ma regulamin gminy poświęcony kwestiom porządkowym i kancelaryjnym, mimo ogłoszenia go jako załącznik do statutu. Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie regulaminu rady jako załącznika do statutu gminy w celu podniesienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. W ocenie Sądu naruszenie uchwałą Rady Miejskiej Regulaminu Rady Miejskiej nie stanowi podstawy do orzeczenia nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru lub sąd administracyjny. Istota Regulaminu pracy Rady Miejskiej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały z powodu jej sprzeczności z tego rodzaju aktem. W tej sytuacji odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów Sąd uznał, że są one niezasadne.
Wojewódzki Sąd zgodził się również ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że nieprawidłowe wskazanie aktualnych publikatorów zastosowanych przepisów prawnych miało nieistotny charakter i w żaden sposób nie wpłynęło na ważność uchwały.
Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji oddalił wniesioną skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący W.B. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Statut Miasta S. (w części regulującej organizację wewnętrzną i tryb pracy rady miejskiej jako organu gminy) nie stanowi podstawy prawnej unieważnienia uchwały, sprzecznej z jego zapisami, podczas gdy jest to obowiązujący akt prawa miejscowego usytuowany w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa i jako taki stanowi normy prawne, których Rada Miejska winna przestrzegać w swych działaniach, a w szczególności w działalności uchwałodawczej i nie można aktu tego ignorować orzekając o zgodności z prawem uchwały dopóki nie zostanie on wyeliminowany z obrotu prawnego w przewidzianej prawem procedurze.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] września 2013 r., jako sprzecznej z normami aktu prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy S. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, iż Regulamin Rady Miejskiej w S. nie jest aktem prawa miejscowego – zdaniem skarżącego jest to akt prawa miejscowego, który winien obowiązywać na terenie gminy. Zaś braki formalne uchwały Rady Miejskiej w S. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta S., tj. brak parafy radcy prawnego na projekcie uchwały, której wymaga Statut, stanowi zdaniem skarżącego sprzeczność z prawem. Stopień istotności tego uchybienia jest oczywiście kwestią odrębną, podlegającą ocenie Sądu, jednak sam fakt sprzeczności uchwały z aktem prawa miejscowego obowiązującego na terenie Gminy S., zdaniem skarżącego, nie powinien budzić wątpliwości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, sprowadza się do wadliwego przyjęcia przez Sąd, że Regulamin Rady Miejskiej w S. został błędnie zakwalifikowany jako integralna część Statutu Miasta S., a tym samym nie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie skarżącego takie stanowisko należy uznać za wadliwe, bowiem Regulamin, jako część Statutu jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na terenie Gminy. W związku z tym brak formalny uchwały w postaci braku parafy radcy prawnego na projekcie uchwały, której wymaga Statut, jest sprzeczny z prawem.
Do wyłącznej właściwości gminy, stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy uchwalenie statutu gminy. Do materii statutowej należy zaś, zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 powyższej ustawy, organizacja wewnętrzna i tryb pracy organów gminy. Zaś stosownie do treści art. 40 ust. 1 w zw. z ust. 2 statut jest aktem prawa miejscowego.
W sprawie niesporne jest, że w dniu [...] maja 2011 r. Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Miasta S. ([...]). Zaś jako załącznik do Statutu wolą Rady uczyniono także Regulamin Rady Miejskiej w S. (załącznik nr 4). Skoro Regulamin jest integralną częścią Statutu, to – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – jest to przepis prawa miejscowego.
Nadto wskazać należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapis zawarty w § 18 ust. 2 pkt b Regulaminu dotyczący tego, że projekt uchwały winien być także parafowany przez radcę prawnego w zakresie zgodności z obowiązującym prawem dotyczy trybu pracy organów gminy o którym mowa w art. 22 ust. 1 ustawy. Zatem dotyczy on – wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji – materii statutowej. Za kwestię porządkową czy kancelaryjną nie można bowiem uznać jednego z etapów przygotowania projektu uchwały. Parafowanie projektu uchwały przez radcę prawnego w zakresie zgodności z prawem, nie jest jedynie czynnością techniczną, ale czynność ta sprowadza się w rzeczywistości do zaopiniowania projektu uchwały pod względem jej zgodności z prawem. A to już nie jest kwestia porządkowa czy kancelaryjna.
W tej sytuacji, w okolicznościach niniejszej sprawy, co do zasady rację ma skarżący, że brak parafy radcy prawnego na projekcie uchwały stanowi uchybienie przepisowi Statutu. Jednakże nie każde naruszenie prawa musi skutkować wzruszeniem zaskarżonej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie procedury przy przygotowaniu projektu uchwały nie uzasadnia wyprowadzenia naruszenia przepisów prawa, bez uwzględnienia wpływu na ukształtowanie uprawnień lub obowiązków jednostki wywodzącej interes prawny w zaskarżeniu (porównaj: wyrok NSA z dn. 28.01.2014 r., sygn. akt I OSK 2303/13, npubl.).
W niniejszej sprawie niewątpliwie brak parafy na projekcie uchwały nie miał żadnego wpływu na jej treść, albowiem – jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, a czego skarżący nie podjął nawet próby podważenia – zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Nadto zwrócić należy uwagę na charakter podjętej uchwały. Jest to niewątpliwie uchwała stwierdzająca określony stan, o czym świadczy treść art. 26 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Wygaśnięcie mandatu następuje bowiem z mocy samego prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek powodujących jego wygaśnięcie. Jednakże konieczne jest potwierdzenie tego skutku przez właściwy organ i w określonej prawem formie. Takim urzędowym dokumentem jest niewątpliwie uchwała rady gminy, stosownie do treści art. 26 ust. 2 powyższej ustawy (porównaj: wyrok NSA z dn. 31.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1599/07, LEX nr 356067).
W niniejszej sprawie niesporne jest, że skarżący został prawomocnie skazany na bezwzględną karę pozbawienia wolności za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego wyrokiem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...], częściowo zmienionym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...]. Niesporne jest również, że orzeczony w stosunku do skarżącego wyrok karny skazujący spowodował po jego stronie utratę prawa wybieralności, czego konsekwencją było wygaśnięcie mandatu prezydenta miasta, stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta. W tej sytuacji, jak już wyżej wskazano, brak parafy radcy prawnego na projekcie zaskarżonej uchwały, nie miał żadnego wpływu na jej treść, bowiem przedmiotowa uchwała jest zgodna z prawem.
Mając na uwadze powyższe, skoro nie można było stwierdzić nieważności uchwały, to zasadnie Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę oddalił. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.