Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 100/18) po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. (znak [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. (Nr [...]) po rozpoznaniu wniosku M.W. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta J. G. z [...] stycznia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. K. pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ul. [...]w [...].
Motywem stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji było to, że projekt budowlany wykonany został przez osobę, która nie posiadała należytych uprawnień budowlanych. Taki stan rzeczy Wojewoda zakwalifikował jako rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Nadto w ocenie tego organu, przebudowa objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, polegająca na powiększeniu otworu w ścianie nośnej budynku oraz nadbudowie przybudówki budynku o taras, niewątpliwie wymagała sporządzenia ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją takiej ekspertyzy jednak nie zawierał.
Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wniósł P. K., kwestionując stanowisko zajęte w sprawie przez Wojewodę [...].
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W ocenie organu II instancji, inicjująca postępowanie niewaźnościowe M.W. nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Osoba ta wywodziła swój interes prawny do bycia stroną w sprawie z faktu przysługiwania jej prawa własności lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego na 1 kondygnacji (parterze) w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza księgi wieczystej prowadzonej dla tego budynku wskazywała, że zostało w nim wyodrębnione ponad 7 lokali.
Tym samym ukonstytuowała się tzw. "duża" wspólnota mieszkaniowa (art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r., o własności lokali). GINB wskazał, że co do zasady, podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest jej zarząd (art. 21 ust. 1 ww. ustawy). Dotyczy to zasadniczo sytuacji, gdy postępowanie odnosi się do części wspólnych nieruchomości. Tym samym, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty mieszkaniowej (reprezentowanej przez zarząd). Jedynie w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może wystąpić jako strona postępowania, w której może także występować wspólnota mieszkaniowa, jeżeli wykaże on swój indywidualny, własny interes.
Warunkiem uznania właściciela lokalu za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z tego lokalu. Podmiot ten musi więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).
GINB wskazał przy tym, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż sporna inwestycja polega na przebudowie lokalu mieszkalnego mieszczącego się na I piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Zakres robót budowlanych obejmuje wybicie otworu drzwiowego w ścianie nośnej między dwoma pokojami, postawienie ścianki działowej w celu wydzielenia dodatkowego pokoju, wybicie otworu okiennego w nowo wydzielonym pokoju, wstawienie drzwi balkonowych w miejsce okna w celu wykonania wejścia na istniejący taras znajdujący się od strony ogrodowej budynku.
Ponadto w ramach tej inwestycji zostanie wykonany taras na płaskim dachu przybudówki (Projekt budowlany - s. 6, 12 i 13). Wyjaśnił organ odwoławczy, iż przedsionek (wiatrołap) oraz pomieszczenie pomocnicze (gospodarcze) wchodzące w skład lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowane są w przybudówce na której dachu zaprojektowano wykonanie ww. tarasu.
Mając to uwadze GINB ocenił, że projektowane roboty budowlane nie będą naruszały prawa własności lokalu nr [...], którego właścicielem jest M. W.. Sporne roboty budowlane nie pozbawiają ponadto skarżącej dostępu do światła słonecznego i szeroko rozumianych mediów oraz nie wpłyną na warunki ochrony przeciwpożarowej ww. lokalu, jak również nie niosą ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji zanieczyszczeń, czy też pól elektromagnetycznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby planowana inwestycja ograniczała - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa – M. W. w możliwości korzystania z należącego doń lokalu.
Tym samym organ uznał, że decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r., nie kształtuje sfery praw i obowiązków M. W., która wobec powyższego nie jest stroną tego postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. i umorzenie postępowanie w pierwszej instancji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. wniosła M. W.. Zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2017r., i umorzeniu postępowania organu I instancji, mimo że nieruchomość lokalowa nr 6, położona przy ul. [...] w [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji P. K., objętej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].01.2010r. nr [...], tj. pozwoleniem na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...];
- 2) art. 10 §1 kpa i art. 79a §1 kpa i art. 8 §1 kpa w zw. z art. 140 kpa, polegające na zaniechaniu poinformowania jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także na zaniechaniu wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, w szczególności w zakresie posiadania legitymacji do zainicjowaniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].01.2010 r. nr [...], mimo że obowiązek taki ciąży na organie we wszystkich instancjach postępowania, co skutkowało przyjęciem, że nie posiada ona interesu prawnego do zakwestionowania ważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].01.2010 r. nr [...];
- 3) art. 138 §1 pkt 2 kpa w zw. z art. 157 §2 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2017 r. i umorzeniu postępowania organu I instancji z uwagi na to, iż skarżąca nie jest jego stroną mimo, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wszczynane jest również z urzędu.
Skarga żądała dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów: opisu oddziaływania; ekspertyzy technicznej z listopada 2015 r., opinii technicznej z kwietnia 2015 r. - na okoliczność zakresu oddziaływania inwestycji P. K. na prawo własności M.W..
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Podał m.in., że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób wadliwy ocenił interes prawny skarżącej.
Podkreślił sąd I instancji, że interesy właścicieli lokali wyodrębnionych, w stosunku do nieruchomości wspólnej – w tym także skarżącej – reprezentuje wspólnota mieszkaniowa a warunkiem natomiast uznania współwłaściciela części wspólnej nieruchomości za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać bezpośrednio na jego wyodrębniony lokal. Współwłaściciel ten musi jednak wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, nie zaś interesu prawnego ogółu właścicieli nieruchomości wspólnej.
W ocenie WSA w Warszawie, wbrew stanowisku organu II instancji, w sprawie wystąpiły okoliczności wskazujące na istnienie interesu prawnego skarżącej. W toku postępowania trafnie ustalono, że kontrolowana decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2010 r. udzieliła pozwolenia na przebudowę lokalu nr 3 w budynku przy ul. Wojska Polskiego 47 m.in. poprzez zaprojektowanie tarasu na przybudówce. Ta zaś przybudówka jest elementem lokalu nr [...] stanowiącego własność M. W.. Znajduje się tam wiatrołap oraz pomieszczenie gospodarcze. Jednakże, wbrew stanowisku organu II instancji, okoliczność, że lokal skarżącej nie jest ze strony projektowanej inwestycji zagrożony pod kątem ograniczeń związanych z przesłanianiem okien tego lokalu, dostępu szeroko rozumianych mediów oraz ochrony pożarowej w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., nie może być jednak uznana za przesądzającą w zakresie oceny prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia.
Zdaniem sądu I instancji, organ administracji bezpodstawnie pominął fakt, że zlokalizowanie tarasu na przybudówce w której skarżąca ma wiatrołap i pomieszczenie gospodarcze wpływa w sposób bezpośredni na zakres jej praw właścicielskich, wynikających z art. 140 i 144 k.c. W ocenie sądu I oddziaływanie planowanej inwestycji na lokal skarżącej może być zróżnicowane z uwagi na wybór techniki robót budowlanych, dokonania izolacji bądź użytych materiałów, istotnych np. z uwagi na obciążenie stropu, a tym samym może wpływać w sposób bezpośredni na przedmiot jej własności.
Kierując się przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. WSA w Warszawie dopuścił dowód z treści zgłoszonych w skardze oraz uzupełnieniu skargi dokumentów w postaci opisu oddziaływania, ekspertyzy technicznej z listopada 2015 r. i opinii technicznej z kwietnia 2015r. Analiza treści tych dokumentów potwierdziła, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją z [...] stycznia 2010 r. oddziaływuje na sferę prawa własności M. W.. Wniosek taki wypływa zarówno z opisu oddziaływania tarasu na dach ganku nad wejściem do lokalu skarżącej oraz dokumentacji fotograficznej przedstawiającej wpływ tegoż tarasu na wzrost zawilgocenia przybudówki (dołączonych do skargi). Także ekspertyza techniczna z listopada 2015 r. wskazuje, że konstrukcja przybudówki nie jest w stanie przejąć nowego obciążenia w postaci wybudowanego nad nią tarasu (k. 50 akt). Podobnie jak opinia techniczna z kwietnia 2015 r., która w uwagach końcowych akcentuje, że z uwagi na przeciążenie konstrukcji przybudówki wskazane jest zdemontowanie podwalin betonowych na dachu w celu zapobieżenia postępującym zniszczeniom przeciążonego muru pruskiego (k.32 akt).
W ocenie WSA w Warszawie, nietrafnie stwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że lokal stanowiący własność M. W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który to obszar, stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest kryterium określającym krąg stron w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł P. K.. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- 1. ocenę materiału dowodowego w kierunku posiadania przez M.W. interesu prawnego i w konsekwencji statusu strony w kontrolowanym postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez pryzmat części materiału dowodowego stanowiącego tzw. opinie prywatne, bez płynących z nich wniosków;
- 2. oraz wbrew treści księgi wieczystej nr [...]– ustalenie, że sporna przybudówka jest własnością M. W. i została wskutek prac skarżącego zawilgocona, z czego wywiedziono wniosek o sferze oddziaływania wiatrołapu na lokal M. W. (w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego);
- 3. związanie z mocy art. 153 p.p.s.a. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceną prawną w zakresie statusu prawnego M. W..
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Żądała też dopuszczenia dowodów w postaci:
- - przedłożonego odpisu księgi wieczystej – celem zbadania, czy wiatrołap nad którym skarżący kasacyjnie wybudował taras jest własnością M. W., czy też, jako część wspólna nieruchomości budynkowej - jest współwłasnością wspólnoty mieszkaniowej;
- - decyzji PINB w [...] z [...].08.2016 r. nakazującej wspólnocie mieszkaniowej budynku przy ul. [...] (a nie M. W. – jako właścicielowi wiatrołapu) wykonanie prac remontowo zabezpieczających – na okoliczność własności tego pomieszczenia i interesu prawnego Małgorzaty Wójcik;
- - opinii inż. J. S. z czerwca 2016 r.;
- - protokołu rozprawy administracyjnej z 17.05.2016 r. (pkt 5 i 6) – na okoliczność przyjęcia przez PINB odmiennych wniosków względem tych, które zostały stwierdzone w prywatnych ekspertyzach przedstawionych do akt sprawy; z ustaleń PINB wynikało, że brak jest podstaw do ustalenia, iż wykonany taras stanowi nadmierne obciążenie wiatrołapu, bądź negatywnie oddziaływuje na lokal skarżącej w stopniu uzasadniającym istnienie jej interesu prawnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła M. W.. Żądała oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Na wstępie należy zauważyć, iż z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, skuteczność podważenia kwestionowanego tym środkiem orzeczenia sądowego uzależniona jest od poprawnej konstrukcji przyjętych podstaw kasacyjnych. Jak wyżej wskazano, w zakresie poprawnej konstrukcji podstaw kasacyjnych konieczne jest precyzyjne powołanie przepisu prawa, którego naruszenia – w ocenie skarżącego kasacyjnie - miał dopuścić się sąd I instancji. Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że ten zasadniczy element skargi kasacyjnej nie został skonstruowany należycie. Stwierdzić bowiem trzeba, że opierając skargę kasacyjną o podstawę naruszenia przepisów postępowania, podstawę tę opisowo określono jako uchybienie "poprzez ocenę materiału dowodowego w kierunku posiadania w niniejszej sprawie przez M. W. interesu prawnego i statusu strony w postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez pryzmat tylko części materiału dowodowego (opinii prywatnych) bez weryfikacji wniosków z nich płynących." Dalej, skarga kasacyjna powoływała księgę wieczystą aby zaprzeczyć ustaleniu, że sporna w sprawie przybudówka stanowi własność M. W. oraz powoływała art. 153 p.p.s.a. wskazując na związanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oceną prawną wyrażoną przez sąd I instancji.
Oceniając zaprezentowane zarzuty kasacyjne w ramach zgłoszonej podstawy należy przede wszystkim podkreślić, że skarga kasacyjna dążąc do podważenia przyjętej w wyroku sądu I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy winna w przypadku takim przedstawiać zarzut obejmujący przykładowo naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 par. 1 lub art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wykazując zarazem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjętych przez sąd I instancji ustaleń w zakresie dysponowania statusem strony postępowania przez skarżącą M. W. będącą właścicielem lokalu w budynku wielolokalowym, nie sposób skutecznie podważyć powołując w ramach zgłoszonej podstawy skargi kasacyjnej, niejako przy okazji, jedynie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazany bowiem ostatnio przepis, zgłoszony w podstawie skargi kasacyjnej, bez powiązania tego przepisu z innymi regulacjami odnoszącymi się do postępowania dowodowego w oparciu o które formułowana jest podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sprawy, nie dawał podstaw do skutecznego podważenia przyjmowanych przez sąd I instancji ustaleń.
Także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. – określający związanie organów administracji publicznej i innych sądów wyrażoną oceną prawną – pozostaje bez istotnego związku ze sprawą kontrolowaną przez WSA w Warszawie. Jest to bowiem skutek prawny wynikający z każdego wydanego wyroku sądu administracyjnego.
Niezależnie jednak od poczynionych powyżej uwag należy wskazać, że brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego przez sąd I instancji stanowiska w zakresie legitymacji M. W. w kontrolowanym przez sąd postępowaniu. Zasadnie bowiem uznał orzekający WSA w Warszawie, że w ocenianym przypadku, status strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na przebudowę - co do zasady - przynależy wspólnocie mieszkaniowej, to jednak nie można wykluczać sytuacji, gdy z uwagi na usytuowanie (położenie) konkretnego lokalu w budynku wielolokalowym, a także z uwagi na rodzaj i zakres przewidywanych przez inwestora prac – zamierzona inwestycja będzie wpływała na konkretne lokale, co uzasadniać wówczas będzie przyznanie ich właścicielom statusu strony (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 16.09.2016 r. sygn. akt II OSK 3101/14, z dnia 19.01.2017 r. sygn. akt II OSK 1059/15, z dnia 10.10.2017 r. sygn. akt II OSK 295/16).
W kontrolowanej przez sąd I instancji sprawie, sporna przybudówka bez wątpienia stanowi część lokalu skarżącej M. W.. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w księdze wieczystej prowadzonej dla lokalu skarżącej, stwierdzono (k. 151 akt sądowych), że lokal ten składa się m.in. z przedsionka oraz pomieszczenia pomocniczego. Wskazane części mieszkania znajdują się w przedmiotowej przybudówce, na której według decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, miałby być wykonany taras. Powyższe obrazuje m.in. fotografia znajdująca się w opinii J. S. na k. 133. Jak trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku sąd I instancji "w ramach spornej inwestycji zostanie wykonany taras na płaskim dachu przybudówki. (...) przedsionek (wiatrołap) oraz pomieszczenie pomocnicze (gospodarcze) wchodzące w skład lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowane są w przybudówce na której dachu zaprojektowano wykonanie ww. tarasu." Ustaleń tych nie zakwestionowała należycie skarga kasacyjna, co nakazuje NSA uznać je za wiążące.
Skoro tak, to stwierdzić należy, że zamierzone przez inwestora prace (wykonanie tarasu) odnoszą się do części nieruchomości znajdującej się nad lokalem stanowiącym własność skarżącej M. W.. Taki wniosek wynika też z rzutu lokalu nr [...] znajdującego się w aktach sprawy (brak numeracji kart). Wskazane usytuowanie planowanych robót budowlanych niewątpliwie przemawia za przyznaniem skarżącej statusu strony w kontrolowanym postępowaniu, na co zasadnie zwrócił uwagę sąd I instancji.
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił (pkt 1 sentencji).
O kosztach (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.