Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2017r., sygn. akt II SA/Kr 1524/16, po rozpoznaniu sprawy ze skarg L. W., W. W., W. H. oraz P. F. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", w pkt I oddalił skargę L. W., W. W. i W. H., a w pkt II oddalił skargę P. F..
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] grudnia 2012 r. Rada Miasta K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".
Pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. L. W., W. W. i W. H. wezwali Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa poprzez jej uchylenie, jako naruszającej interes prawny skarżących oraz podjętej niezgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Rada Miasta nie odpowiedziała na powyższe wezwanie.
W skardze z dnia 28 października 2016 r. L. W., W. W. i W. H. wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili: naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku uprzednich uchwał o sposobie rozpatrzenia uwag do ww. planu; nadużycie władztwa planistycznego poprzez przeznaczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb ewidencyjny [...] miejscowość K. - [...], dzielnica [...], na teren rolny z możliwością zalesienia, pozbawiając ją możliwości zabudowy; naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji i art. 140 k.c. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta K. wniosła o jej oddalenie, przedstawiając tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały.
Skargę na powyższą uchwałę wniósł również P. F.. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, zakaz zabudowy, w tym również lokalizacji obiektów tymczasowych oraz ustalenie jako uzupełniające przeznaczenie pod ciągi piesze i szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu, a więc ustalenie przeznaczenia nieruchomości jako rezerwa pod publicznie dostępne tereny ciągów pieszych, szlaków turystycznych czy tras rowerowych, a w konsekwencji naruszenie zasady proporcjonalności; art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości; art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez nadużycie władztwa planistycznego; art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez bezprawne zajęcie nieruchomości skarżącego na publicznie dostępne tereny ciągów pieszych, szlaków turystycznych czy, tras rowerowych, nie znajdujące podstawy w obowiązującym prawie; art. 1 protokołu nr 1 do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2, 7, 21 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez nieuwzględnienie obowiązku poszanowania prawa własności, urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej, a także równego, podmiotowego traktowania przez władzę publiczną, skutkujące podjęciem uchwały, która mimo przeznaczenia sąsiednich terenów pod zabudowę mieszkaniową, ustala zakaz zabudowy nieruchomości Skarżącego, czym ogranicza prawo własności skarżącego w stosunku do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W odpowiedzi na powyższą skargę Gmina Miasta K. wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, ewentualnie o oddalenie z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że obie skargi zostały wniesione w terminie i zostały prawidłowo poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, a skarżący posiadają legitymację skargową do ich wniesienia. Wskazał, że Prezydent Miasta K. wydał trzy zarządzenia w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu tego planu, to jest: zarządzenie Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., zarządzenie Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. oraz zarządzenie Nr [...] z dnia 22 października 2012 r. Każde z tych zarządzeń, jako załącznik, zawierało uzasadnienie przyczyn nieuwzględnienia poszczególnych uwag. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r. został przekazany pod obrady Rady Miasta K. wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 3 o sposobie rozpatrzenia uwag dotyczących projektu planu.
Wobec tego projekt ten wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 3, był przedmiotem prac Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta K., która w dniu [...] grudnia 2012 r. wydała opinię nr [...], w której jednogłośnie, pozytywnie zaopiniowała projekt planu miejscowego. Oznacza to, że Komisja zaopiniowała w ten sposób projekt uchwały wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 3. Następnie w dniu 5 grudnia 2012 r. miało miejsce pierwsze czytanie projektu uchwały, zaś w dniu [...] grudnia 2012 r. drugie czytanie projektu uchwały, a następnie jej uchwalenie. Dotyczyło to projektu uchwały zawierającego załączniki, w tym załącznik nr 3 zawierający propozycje rozstrzygnięcia w odniesieniu do uwag nieuwzględnionych.
Sąd podkreślił, że uchwalenie ww. planu nastąpiło w zgodzie z przepisami prawa i Statutem Miasta K., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...]Rady Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1996r. zmienionej kolejnymi uchwałami, w wersji obowiązującej przed zmianą dokonaną uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] stycznia 2013r. w sprawie zmiany Statutu Miasta K.. Projekt planu miejscowego wraz z załącznikami był przedmiotem prac właściwej Komisji, a w trakcie procedury uchwałodawczej nie wniesiono poprawek do uchwały. Wbrew twierdzeniom skarg, miało miejsce rozstrzygnięcie przez Radę Miasta K. co do sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu tego planu.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa nie wymaga, aby głosowanie nad uwagami odbywało się w stosunku do każdej uwagi oddzielnie. Żaden przepis prawa nie wymaga również, aby miało miejsce odrębne głosowanie nad zgłoszonymi uwagami i nad samym projektem planu. Sąd nie dostrzegł także naruszeń procedury planistycznej w innych zakresach. Sąd podkreślił, że zgodnie z § 37 Statutu, w trakcie drugiego czytania przed głosowaniem nad projektem uchwały należy odbyć odrębne głosowanie, ale nad poprawkami zgłoszonymi do projektu uchwały. Jeżeli zaś takie poprawki nie zostały zgłoszone, a tak było w niniejszym przypadku, głosuje się od razu nad całością projektu uchwały. Brak poprawek w zakresie odmiennego niż dokonany przez Prezydenta Miasta K., sposobu rozpatrzenia uwag jednoznacznie wskazuje, że Radni utożsamiali się z ocenami projektodawcy uchwały, który sporządza projekt załącznika do uchwały, stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych.
Sąd podkreśli, że upłynął przewidziany w Statucie minimalny okres pomiędzy przedłożeniem projektu przewodniczącemu rady, a pierwszym czytaniem (§ 29 ust. 1 w zw. z § 30 ust. 9 Statutu). Dla prawidłowej oceny możliwości uwzględnienia indywidualnych interesów, radni winni mieć możliwość zapoznania się z nieuwzględnioną uwagą i ze stanowiskiem w odniesieniu do niej wyrażonym przez organ planistyczny, celem rozważenia zagadnienia na tle całokształtu polityki przestrzennej gminy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie radni mieli możliwość zapoznania się z uwagami i sposobem ich rozpatrzenia przez Prezydenta. To, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Każda bowiem z uwag została wyszczególniona, co do każdej z nich przedstawiono stanowisko Rady Miasta K., a także w odniesieniu do każdej z uwag zawarto motywy jakimi kierowała się Rada rozstrzygając o tych uwagach.
Fakt, że uchwała dotyczyła wielu uwag, nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru. Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Jeżeli zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie, to radni mają możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec uchwały. Jeżeli żaden z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu, to taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowi naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały. Nie można wymagać od rady gminy, aby podejmowała kilkanaście czy kilkadziesiąt uchwał.
Skargą kasacyjną L. W., W. W. i W. H. zaskarżyli powyższy wyrok w pkt I, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że:
- - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga przeprowadzenia przez radę gminy odrębnego głosowania lub odrębnych głosowań nad tym elementem, a wystarczające jest łączne przegłosowanie wszystkich zgłoszonych uwag w ramach głosowania nad całym projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- - brak oddzielnego głosowania nad każdą zgłoszoną uwagą nie ma charakteru istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkującego nieważnością uchwały rady gminy;
- - łączne przegłosowanie wszystkich uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego w ramach głosowania nad całym projektem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego równoznaczne jest z rozpatrzeniem uwag przez radę gminy.
Podnosząc powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że każda ze zgłoszonych do projektu uchwały uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały. Rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualne uwzględnienie uwagi zawrzeć w projekcie planu. Akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag może stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, a uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które burmistrz powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych.
W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2018r. Gmina Miejska K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej z powodu jej bezzasadności. Strona wskazała, że już z samego sformułowania art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że dopuszczalne jest jednoczesne głosowanie nad uchwałą w sprawie planu i listą uwag do projektu planu przedstawioną przez organ wykonawczy gminy. Możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do planu miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Przypomnieć należy, iż jak stanowi przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie skarżący zarzucili naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a zatem nie mógł dopuścić się naruszenia tego przepisu w zarzucanej mu formie.
Odnośnie zaś wykładni art. 20 ust. 1 tejże ustawy stwierdzić należy, iż - wbrew stanowisku skarżących - Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej: u.p.z.p. - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (do dnia 21 października 2010r. - po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi – ust. 2.
Oceniając zasadność postawionego zarzutu zwrócić należy uwagę na użyte w przepisie art. 21 ust. 1 u.p.z.p. sformułowanie "jednocześnie", określające czasową relację pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego oraz rozstrzygnięciem o nieuwzględnionych uwagach do projektu planu.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela - wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych - pogląd, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu.
Z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika wprost, że każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie, a zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag.
W świetle powyższych przepisów należy przyjąć, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Przyjmuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy. Prawnie dopuszczalne jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez organ wykonawczy uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09; z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 437/13; z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 3099/14; z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3056/17- publik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów nie można podzielić stanowiska skarżących, że rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu, a uwagi powinny być poddane indywidualnym głosowaniom. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw prawnych, aby zaakceptować wykładnię art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przedstawioną w skardze kasacyjnej.
Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie w wykazie nieuwzględnionych uwag, stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały, szczegółowo opisano każdą ze zgłoszonych przez skarżących uwag i w przypadku każdej uwagi zawarto uzasadnienie – podanie przyczyn ich nieuwzględnienia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Jeśli zaś intencją skarżących było zarzucenie niewłaściwego zastosowania określonych przepisów prawa, które doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nie zostały naruszone zostały zasady sporządzania planu, to skarżący winni postawić odpowiednio skonstruowany zarzut. W szczególności strona winna wskazać, który przepis (które przepisy) prawa zostały przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosowane.
W niniejszej sprawie innych zarzutów w skardze kasacyjnej nie postawiono. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.