Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] lutego 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r. Burmistrz Szubina, po rozpatrzeniu wniosku R.K. (dalej jako "inwestor") odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków inwentarskich do chowu trzody chlewnej, wraz z towarzyszącą infrastrukturą, na działce nr [...].
Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor.
Decyzją z [...] lutego 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Organ odwoławczy wskazał, że konieczna jest wnikliwa i wszechstronna analiza złożonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do usunięcia pojawiających się w toku postępowania wątpliwości, co do jakości i wyników tego raportu, zwłaszcza zgłaszanych przez strony postępowania, jak również w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu. Jeżeli w ocenie organu raport nie zawierał wszystkich elementów z art. 66 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1235 ze zm., dalej jako "ustawa środowiskowa), to należało wezwać inwestora do uzupełnienia braków raportu w tym zakresie (organ powinien ocenić pod tym kątem brak analizy wariantów przedsięwzięcia oraz brak analizy oddziaływania na zabytki i krajobraz kulturowy, pod warunkiem, że objęte są rejestrem lub ewidencją zabytków).
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien też rozważyć konieczność wezwania inwestora do sprecyzowania informacji o odległości planowanego przedsięwzięcia od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej. W tym zakresie organ może też dopuścić inne dowody w sprawie np. oględziny.
Zdaniem organu odwoławczego, konieczne było także odniesienie się do uzyskanych w toku postępowania postanowień wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią. Oba te organy pozytywnie uzgodniły i zaopiniowały realizację przedsięwzięcia, a także określiły warunki jego realizacji. Jeżeli zatem organ I instancji nie zastosował się do treści rozstrzygnięć wydanych przez organy uzgadniające, to miał obowiązek wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jakich względów ostateczne postanowienie akceptujące dane przedsięwzięcie zostało pominięte.
Ponadto organ I instancji nie dokonał oceny raportu, jego wiarygodności i rzetelności, a następnie wydał rozstrzygnięcie wbrew wnioskom tego dokumentu. Rozstrzygnięcie oparto bowiem w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności. Uwagi i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa są istotnym elementem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i powinny być wzięte pod uwagę, ale nie mogą one stanowić jedynej przyczyny wydania decyzji odmownej.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Z przedłożonego przez inwestora raportu oraz kopii mapy ewidencyjnej wynika, że zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko zamyka się na terenie działki nr [...]. Zasięg ten podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Pierwotnie za strony postępowania organ I instancji uznał właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedsięwzięcia biorąc pod uwagę wypis z rejestru gruntów. W aktach sprawy brak jest takiego rejestru dla działek o nr [...]/8, [...]/1, [...]/2 i [...]/8. Brak jest także w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów dla nieruchomości, których właścicielami lub użytkownikami wieczystymi są osoby, które w trakcie postępowania złożyły wniosek o uznanie za stronę. Dodatkowo organ I instancji nie uzupełnił braków formalnych w zakresie reprezentacji Stowarzyszenia A. Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z przepisów ustawy środowiskowej wynika, że sprzeciw mieszkańców gminy nie może stanowić podstawy do wydania negatywnej decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu I instancji ograniczyło się w zasadzie do opisania toku postępowania i wskazania na negatywne stanowisko miejscowej społeczności. Organ I instancji nie dokonał weryfikacji istotnych ustaleń dotyczących granic oddziaływania przedsięwzięcia. Ustalenie to rzutuje zarówno na określenie, kogo można uznać za stronę postępowania, jak też na ocenę, czy i jaki jest bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne i zabytki, która to ocena powinna być dokonana stosownie do art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Organ I instancji jedynie ogólnikowo wskazał, że planowana inwestycja będzie miała wpływ na obiekty znajdujące się w centrum Zalesia, nie wskazując, jaki mają status (w szczególności czy są to zabytki). Ponadto w żaden sposób nie wskazuje na dowody, z których wynika, że rzeczywiście te obiekty znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ustalenie przez właściwy organ granic oddziaływania przedsięwzięcia nie może opierać się na opiniach osób zainteresowanych co do charakteru i zasięgu przewidywanych immisji, ale powinno wynikać z przeprowadzonych w sprawie dowodów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo podstaw do jej uwzględnienia. Zdaniem skarżącego, w tej sprawie nie ma potrzeby wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy nie było uprawnione do wydania decyzji kasacyjnej.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 28 k.p.a. Polegało to na nieuzupełnieniu materiału dowodowego w postaci dokumentów potwierdzających tytuł prawny stron, w tym skarżącego, do nieruchomości położonych w Zalesiu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Sąd I instancji dokonał oceny zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z aktualnym wówczas art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja decyzji kasacyjnej, o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach – po pierwsze, stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji ograniczył postępowanie wyjaśniające i przeprowadził je w niewystarczającym zakresie, uniemożliwiającym organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ miał podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., natomiast konieczne do wyjaśnienia postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone w ramach art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy trafnie stwierdził, że konieczna była wnikliwa i wszechstronna analiza złożonego w sprawie raportu, a także podjęcie czynności zmierzających do usunięcia pojawiających się w toku postępowania wątpliwości, co do jakości i wyników tego raportu, zwłaszcza zgłaszanych przez strony postępowania, jak również w ramach udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Uchybienia organu I instancji dotyczyły analizy wariantów przedsięwzięcia oraz analizy oddziaływania na zabytki i krajobraz kulturowy. Konieczne było ponadto wezwanie inwestora do sprecyzowania informacji o odległości planowanego przedsięwzięcia od sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej.
Organ I instancji w sposób niewystarczający odniósł się do postanowień wydanych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nakle nad Notecią. Dodatkowo rozstrzygnięcie organu I instancji oparto w głównej mierze na negatywnym stanowisku lokalnej społeczności, a z uzasadnienia decyzji nie wynikało, w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron postępowania. Skala i znaczenie powyższych naruszeń niewątpliwie uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., co trafnie ocenił Sąd I instancji, stąd też brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia tego przepisu.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i nie odnosi się nawet do wszystkich, wskazanych wyżej uchybień. Autor skargi kasacyjnej stwierdził jedynie, że uchybienia te mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Stanowisko w tym zakresie nie zostało szerzej uzasadnione, poza krótkim odniesieniem się do kwestii ustalenia stron postępowania. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, ustalenia tego rodzaju musiały zostać przeprowadzone przez organ I instancji, ponieważ dotyczyły tak istotnych kwestii jak krąg stron postępowania, a ponadto (czego skarga kasacyjna w żaden sposób nie podważa) istotnych ustaleń raportu, który ma wprawdzie charakter dokumentu prywatnego, ale niewątpliwie jest kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., natomiast organ nie miał możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przez organy art. 28 k.p.a. stanowiącego definicję strony postępowania administracyjnego. W tym zakresie skarga kasacyjna jest wewnętrznie sprzeczna, ponieważ z jednej strony odnosi się do błędnego zastosowania art. 28 k.p.a. i wywodzi, że strony postępowania zostały prawidłowo ustalone, a z drugiej stwierdza, że uchybienia w zakresie kręgu stron postępowania mogły zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego (a więc nie kwestionuje, że uchybienia tego rodzaju wystąpiły). Nie doszło również do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu przez organy nie podlegało ocenie Sądu I instancji, ponieważ przepis ten nie może być stosowany w postępowaniu administracyjnym.
W skardze kasacyjnej nie wykazano również jakiego rodzaju uzupełniające postępowanie dowodowe miałbym przeprowadzić Sąd I instancji w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., natomiast brak było podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zarzuty naruszenia tych przepisów były więc nieuzasadnione.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.