Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 691/16 oddalił skargę [...] na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Gdańskim (dalej: PINB), działając na wniosek [...] wszczął postępowanie w sprawie samowolnie wykonanego przez [...] utwardzenia części działki nr [...] wzdłuż ogrodzenia działki nr [...]w Pruszczu Gdańskim przy [...].
Organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] stanowi współwłasność: [...]. Podczas przeprowadzonych w dniu 28 maja 2014 r. na terenie działki nr [...]oględzin organ ustalił ponadto, że inwestorem utwardzenia części działki nr [...] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...] jest [...]. Jak wskazał inwestor, utwardzenie zostało wykonane w celu umożliwienia wjazdu na posesję i odbioru nieczystości ze śmietnika. Utwardzenie posiada wymiary zewnętrzne w rzucie poziomym 9,48 m x 2,95 m, a podjazd do śmietnika 1,35 m x 2,85 m. Podjazd do śmietnika został wykonany na płycie betonowej i posiada grubość 0,28 m. Utwardzenie o wymiarach 9,48 m x 2,95 m zostało wykonane częściowo z kostki brukowej oraz częściowo z kamienia na podsypce. Nachylenie wykonanego utwardzenia skierowane jest na działkę drogową. Utwardzenie to zostało wykonane w kwietniu 2014 r. bez zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Według zgłoszonego do protokołu oględzin oświadczenia [...] utwardzony podjazd do śmietnika zagraża bezpieczeństwu osób i pojazdów poruszających się po drodze.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] PINB orzekł o braku podstaw do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót, dotyczących utwardzenia części działki nr [...]w miejscowości [...]wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [...]przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z dnia [...] marca 2015 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...], uchylił zarówno decyzję WINB z dnia [...] marca 2015 r., jak i decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2015 r.
Sąd wskazał, że organy administracji wadliwie przyjęły, iż w przypadku postępowania uregulowanego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (dalej P.b.) nie bada się uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd wskazał, że podejmując nowe rozstrzygnięcie w sprawie, organ powinien uwzględnić konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej kwestii, a jeżeli w dalszym toku postępowania wynikną kwestie sporne między współwłaścicielami, organ powinien mieć na względzie, że takowe rozstrzygane są w trybie postępowania cywilnego, a inwestor powinien mieć możliwość skorzystania z ewentualnych roszczeń wobec współwłaścicieli sprzeciwiających się legalizacji samowoli.
PINB wezwał [...] do wyjaśnienia, czy skorzystał z możliwości wystąpienia z ewentualnym roszczeniem wobec współwłaścicieli działki nr [...] sprzeciwiających się legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej utwardzenia części wskazanej działki wzdłuż ogrodzenia działki nr [...]. Ponadto, w dniu 5 lutego 2016 r., organ wezwał inwestora do stawienia się w inspektoracie w celu złożenia zeznań w sprawie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismami z dnia 29 marca 2016 r. i z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ wezwał natomiast inwestora do złożenia wyjaśnień, czy w związku z brakiem zgody wszystkich współwłaścicieli wystąpił on z ewentualnym roszczeniem w trybie postępowania cywilnego lub czy taką zgodę już posiada.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 lutego 2016 r., [...] oświadczył, że nie występował z powództwem przeciw współwłaścicielom działki nr [...]. Ponadto, w dniu [...] lutego 2016 r., zeznał, że posiadał ustną zgodę od [...] na wykonanie bieżących prac remontowych i naprawczych dotyczących utwardzenia terenu działki drogowej nr [...] wzdłuż ogrodzenia działki nr [...].
W dniu 18 marca 2016 r. Alicja Drąg i Maciej Drąg złożyli do akt sprawy oświadczenie, że nie udzielali Radosławowi Reszka ani pisemnej, ani ustnej zgody na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych na działce drogowej nr 92/5.
W dniu 25 maja 2016 r. [...] dołączył do akt pisemne oświadczenia [...], wyrażające zgodę na dokonanie prac związanych z podjazdem i utwardzeniem znajdującym się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości przy ul. [...]. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. [...] wyjaśnił, że jeszcze nie zdecydował, czy wystąpi z powództwem cywilnym do sądu przeciw współwłaścicielom.
PINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., nakazał [...] rozbiórkę utwardzenia części działki nr [...] wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [...]przy ul. [...] o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 9,48 m x 2,95 m wraz z podjazdem do śmietnika o wymiarach w rzucie poziomym 1,35 m x 2,85 m. Organ pierwszej instancji stwierdził, że inwestor, wykonując utwardzenie, nie dysponował i w dalszym ciągu nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane od [...]. Organ uznał przy tym, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że wykonane przez inwestora roboty nie stanowiły jedynie prac remontowych, czy też naprawczych istniejącego utwardzenia.
WINB, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2016 r.
Przywoławszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15, organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie dysponował i w dalszym ciągu nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane od [...], a organ pierwszej instancji zapewnił inwestorowi możliwość skorzystania z trybu postępowania cywilnego w celu uregulowania tej kwestii. W piśmie z dnia 15 lutego 2016 r. [...]wyjaśnił, że nie występował z powództwem cywilnym do sądu przeciwko współwłaścicielom, a w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. wskazał, że jeszcze nie zdecydował, czy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wystąpi z takim roszczeniem.
Organ odwoławczy ocenił przy tym, że niedysponowanie prawem do nieruchomości na cele budowlane wyklucza możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że w P.b. nie zawarto szczegółowych regulacji odnośnie do posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza przywołanych przez WINB przepisów Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.), regulujących kwestie współwłasności, doprowadziła go zaś do wniosku, że sama matematyczna większość udziałów współwłaściciela/współwłaścicieli nieruchomości, nie przesądza o posiadaniu przez te osoby prawa do dysponowania nieruchomością. Pozwala ona jedynie na wstępną ocenę dopuszczalności wystąpienia do właściwego sądu z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy przez sąd jeszcze bez przesądzania o wyrażeniu zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną oraz na inne czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu.
Nie podważając zatem, że inwestor jest właścicielem części udziału w przedmiotowej działce nr [...], organ odwoławczy uznał, że powinien on posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie przeprowadzonych robót, a takiej zgody inwestor nie posiada.
[...] zaskarżyli decyzję WINB z dnia [...] października 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnieśli m.in., że z uzasadnienia wydanych decyzji nie wynika, co legło u podstaw ich wydania, oraz jakiej treści powinno być prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także czy działania skarżących mieszczą się w czynnościach zwykłego zarządu, czy go przekraczają.
Skarżący wyrazili przy tym przekonanie, że posiadają i posiadali w chwili wykonania robót naprawczych na działce nr [...], związanych z przywróceniem najazdu do posiadanej przez ich nieruchomości położonej przy ul. [...], prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 P.b.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 691/16 oddalił skargę [...].
Sąd, odwoławszy się do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.), stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji w pełni zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 233/15.
W toku przeprowadzonego postępowania organy zbadały zatem uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeprowadziły w tym zakresie postępowanie wyjaśniające. Następnie zaś, w oparciu o prawidłowe ustalenia, trafnie oceniły, że inwestor nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...], na cele budowlane w zakresie dotyczącym przedmiotowej inwestycji.
Sąd wskazał, że art. 3 pkt 11 P.b. wyjaśnia, iż przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Niewątpliwie, według art. 195 K.c., własność tej samej rzeczy, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Przy czym, w przypadku współwłasności, na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd taką nieruchomością, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 K.c.).
Z kolei, do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (art. 201 K.c.).
Sąd podzielił następnie stanowisko organów administracji, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane, polegające na utwardzeniu powierzchni działki nr [...] wzdłuż ogrodzenia z działką nr [...], stanowiły czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną. Sąd wskazał, że ze znajdującej się w aktach sprawy oceny technicznej dotyczącej utwardzenia części działki nr [...]wzdłuż ogrodzenia przy działce nr [...]nie wynika, aby inwestor wykonał jedynie prace remontowe, czy naprawcze istniejącego utwardzenia. Zawarty w tym dokumencie opis wskazuje na wykonanie robót budowlanych, które dopiero doprowadziły do powstania utwardzenia działki, zaś aby można było mówić o remoncie, czy naprawie, musi uprzednio istnieć remontowany obiekt.
Następnie Sąd wyjaśnił, że czynnościami zwykłego zarządu są bieżące sprawy związane ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i utrzymaniem jej (co do zasady) w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia, są to czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy. Sąd wskazał, że do czynności zwykłego zarządu zalicza się w orzecznictwie i w doktrynie przykładowo: czynności organizacyjne zapewniające prawidłowe i sprawne funkcjonowanie nieruchomości, czynności podejmowane przed organami administracji, jeżeli dotyczą nieruchomości (np. sprawy opłat lokalnych, podatków), wykonywanie niezbędnych remontów, dokonywanie bieżących napraw i konserwacji, wymianę zużytych elementów, pobieranie pożytków nieruchomości, wypowiadanie umów najmu i dzierżawy. Wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością.
Sąd przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 906/09, że w każdej sprawie należy ustalać, czy mamy do czynienia z czynnością zwykłego zarządu, czy też z czynnością przekraczającą zwykły zarząd, ponieważ ustawodawca celowo pojęć tych nie zdefiniował, gdyż kwalifikacja danych robót do jednej z dwóch ww. kategorii czynności zależy zawsze od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy. Sąd zauważył też, że Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację.
Sąd stwierdził dalej, że co do zasady realizowanie inwestycji i wykonywanie robót budowlanych na nieruchomości stanowiącej współwłasność należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wskazując kolejne orzeczenia sądów administracyjnych, wskazał, że w orzecznictwie podaje się przykłady robót budowlanych stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaliczając do nich np.: budowę i przebudowę całego obiektu budowlanego, docieplenie całego budynku, nadbudowę kondygnacji nad budynkiem.
Następnie zaś, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 977/12, Sąd stwierdził, że w orzecznictwie wskazuje się jednocześnie, że brak jest podstaw aby przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej - obejmującą doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej na pierwszym piętrze – traktować, jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
Po przywołaniu wskazanych wyżej poglądów judykatury Sąd stwierdził, że w jego ocenie realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia części działki nr 92/5, pozostającej we współwłasności stron, a stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na działkach nr [...], na powierzchni o wymiarach 9,48 m x 2,95 m oraz powierzchni podjazdu do śmietnika o wymiarach 1,25 m x 2,85 m, stanowiła czynność przekraczającą zwykły zarząd tejże nieruchomości, a zatem, jak prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy, wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli.
Sąd zaznaczył, że w sprawie bezsporne jest, że skarżący nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]na wykonanie utwardzenia części działki. Nieposiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkuje natomiast niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości w postepowaniu naprawczym, a co za tym idzie koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki.
[...], reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli skargę kasacyjna od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
- 1. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami wyroku oraz zrozumienie motywów jego wydania;
- 2. wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w zakresie nakazującym rozbiórkę obiektu budowlanego w oparciu o brak dysponowania przez skarżących prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, choć w rzeczywistości prawo to im przysługiwało.
Podnosząc, powyższe zarzuty [...] wnieśli o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku;
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.
Ponadto oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej powoływana również jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Wnoszący skargę kasacyjną złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, natomiast ani organ administracji, ani uczestnicy postępowania, w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisów skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. Rozpoznał więc przedmiotową skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podniesionymi w niej zarzutami.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Z powołanego przepisu wynika, że jednym z zasadniczych elementów uzasadnienia jest, obok przytoczenia podstawy prawnej, jej wyjaśnienie. Wyjaśnienie podstawy prawnej oznacza natomiast wskazanie przesłanek i motywów, którymi kierował się sąd, wydając wyrok. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że obowiązek przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia odnosi się do rozpoznanej sprawy. To samo dotyczy obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej. Wymogu tego nie wyczerpuje natomiast przytoczenie stanowisk zajętych przez sądy administracyjne w innych, nawet podobnych sprawach (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1396/14. Niepublikowany. Dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).
Powoływanie się w uzasadnieniu wyroku na poglądy wyrażane w judykaturze i piśmiennictwie z pewnością może być pomocne w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez wzmocnienie argumentacji przemawiającej za przyjęciem takiej, a nie innej interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku poglądy te muszą jednak zostać odniesione do realiów rozpoznanej sprawy, tak aby razem z samodzielną argumentacją sądu, składały się na wyjaśnienie powodów, które legły u podstaw wyroku.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło natomiast w istocie wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że wykonane przez [...] roboty budowlane na części działki nr ew. [...] - stanowiącej jego współwłasność z [...] (wspólność ustawowa) oraz [...] – stanowiły czynności przekraczające zwykły zarząd tą nieruchomością.
Na stronie 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił ogólne spostrzeżenia dotyczące rozumienia pojęcia czynności zwykłego zarządu. Podał też przykłady takich czynności. Następnie zaś, na stronach 12-13 przywołał fragmenty wybranych wyroków sądów administracyjnych, odnoszące się do zagadnienia czynności zwykłego zarządu. Warto przy tym przypomnieć, że Sąd przywołał m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 906/09, w którego uzasadnieniu wskazano, iż ustawodawca dlatego pozostawił orzecznictwu rozstrzygnięcie kwestii, czy dana czynność mieści się w zakresie zwykłego zarządu, czy go przekracza, ponieważ każdorazowo zależy to od konkretnej sytuacji i stanu faktycznego sprawy.
Sąd przywołał też m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 977/12, w którym stwierdzono, że nie przekracza zwykłego zarządu nieruchomością wspólną przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej (obejmująca doprowadzenie gazu od istniejącej instalacji gazowej zlokalizowanej w piwnicy do istniejącego gazomierza na klatce schodowej).
Następnie zaś Sąd, bez podania przesłanek, którymi się kierował, stwierdził, że realizacja robót budowlanych polegających na wykonaniu utwardzenia części działki nr [...], pozostającej we współwłasności stron, a stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości położonych na działkach nr [...], na powierzchni o wymiarach 9,48 m x 2,95 m oraz powierzchni podjazdu do śmietnika o wymiarach 1,25 m x 2,85 m, stanowiła czynność przekraczającą zwykły zarząd tejże nieruchomości, a zatem, jak prawidłowo uznały orzekające w sprawie organy, wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli.
Taka konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów stawianych mu przez art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie to w istocie nie zawiera bowiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tylko ogólne spostrzeżenia dotyczące pojęcia czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd oraz wybrane poglądy judykatury, bez odniesienia ich do okoliczności faktycznych rozpoznanej sprawy. Sąd wyjaśnił wprawdzie (na stronie 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), dlaczego jego zdaniem akta sprawy nie dawały podstaw do zakwalifikowania wykonanych robót, jako prac remontowych, jednakże taka kwalifikacja nie przesądzała jeszcze o tym, że roboty te przekroczyły zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.
Należy natomiast zgodzić się z przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, która nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1081/16, z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 2086/17, z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1513/17. Niepublikowane. Dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Niewątpliwie więc, gdy tak, jak w przedmiotowej sprawie, nieruchomość służy współwłaścicielom wyłącznie do ułatwienia korzystania z ich nieruchomości (np. stanowi wspólną drogę), to inwestycja na wspólnej nieruchomości, która ma na celu zwiększenie użyteczności jednej z "obsługiwanych" przez nią nieruchomości, może mieścić się w ramach zwykłego zarządu (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 428/12. Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt postępowania administracyjnego (protokół z dnia 28 maja 2014 r.) wynika zaś, po pierwsze, że wykonane przez [...] utwardzenie nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], zostało wykonane wyłącznie na części tej działki, wzdłuż ogrodzenia z działką [...], stanowiącą własność inwestora i [...].
Po drugie, działka nr [...] jest działką drogową, co jednoznacznie potwierdza znajdujący się w aktach spraw wypis z ewidencji gruntów, a także sposób korzystania z tej nieruchomości ujawniony w prowadzonej dla niej księdze wieczystej [...]. Stanowi ona drogę dojazdową do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach: [...].
Jak również wynika z akt sprawy (patrz protokół oględzin z dnia 28 maja 2014 r.) wykonane utwardzenie miało na celu umożliwienie wjazdu na posesję Radosława [...] oraz odbioru nieczystości ze śmietnika.
Po trzecie, [...]uzyskał zgodę na wykonanie utwardzenia od [...] (oświadczenia dołączono do pisma skarżącego z dnia 20 maja 2016 r. – karta nr 51 akt postępowania przed organem pierwszej instancji). Co więcej, w oświadczeniach Państwa [...] zawarto jednoznaczne wskazanie, że przedmiotowy podjazd nie czyni żadnych utrudnień w korzystaniu z drogi. Inwestor nie uzyskał zatem wyłącznie zgody [...].
Po czwarte natomiast, ze znajdującej się w aktach spraw mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...], stanowiąca posesję Państwa [...] przy ulicy [...], położona jest bliżej ulicy [...] (do której dojazd stanowi działka drogowa nr ew. [...]) niż działka nr [...], wzdłuż której wykonano utwardzenie. Dojazd z ulicy [...] do nieruchomości przy ulicy [...] nie wymaga zatem przejazdu przez sporną część działki nr [...].
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że wykonane roboty budowlane z pewnością nie zmieniły drogowego przeznaczenia działki nr [...]. Przeciwnie, pozostawały one w zgodzie ze służebnym charakterem przedmiotowej nieruchomości, jako dojazdu do posesji z ulicy [...]. Zakres prac, który został ograniczony do części tej działki o wymiarach 9,48 m x 2,95 m oraz 1,35 m x 2,85 m (dojazd do śmietnika; w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku omyłkowo podano 1,25 m zamiast 1,35 m przyp. Sądu), położonej wzdłuż nieruchomości inwestorów, nie pozwala natomiast przyjąć, że sporne utwardzenie mogłoby zagrażać naruszeniem interesów pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, z których większość wyraziła zresztą zgodę na jego wykonanie, a ci, którzy tej zgody nie wyrazili, w celu dostania się do ulicy [...], nie muszą korzystać z utwardzonej części działki.
W obliczu przywołanych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wykonane przez [...] utwardzenie części działki nr [...] nie stanowiło czynności przekraczającej zwykły zarząd ta nieruchomością. Inwestor nie musiał zatem posiadać na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, tylko ich większości, co wynika z art. 201 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.). Ponieważ poza [...], wszyscy pozostali współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], udzieli pisemnej zgody, należy stwierdzić, że inwestor wykazał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowalne.
Należy przy tym zaznaczyć, że art. 202 Kodeksu cywilnego zapewnia ochronę mniejszości, przyznając współwłaścicielowi (współwłaścicielom), który był przeciwny dokonaniu czynności, możliwość żądania rozstrzygnięcia sądowego. Trzeba też podkreślić, że rozstrzyganie konfliktów sąsiedzkich nie jest rolą organów nadzoru budowlanego, ani tym bardziej sadów administracyjnych.
Ponieważ nieposiadanie przez [...] prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było powodem wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2016 r., to obie te decyzje należało uchylić, jako wydane z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 P.b., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę, PINB przyjmie, że [...]wykazał, że w zakresie obejmującym wykonanie przedmiotowego utwardzenia działki nr [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 193 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.