Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1362/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R.K.na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zarządzeniem z dnia [...] marca 2015 r., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm. - dalej: ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 22 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. - dalej: ustawa o ochronie zabytków), Wójt Gminy [...] (dalej: Organ) przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Gminy [...] (dalej: GEZ). Wykaz zabytków ujętych w GEZ został zawarty w załączniku nr [...] do zarządzenia. W załączniku pod pozycją nr [...] podano informacje: cmentarz [...].
Ujęty w ewidencji cmentarz [...] położony jest na działce nr [...], której właścicielem jest Skarżący. Powyższą nieruchomość Skarżący nabył w drodze dziedziczenia po ojcu S. K., który został jej właścicielem na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. zawartej z W. K., który otrzymał ją zgodnie z orzeczeniem [...].
Pismem z [...] sierpnia 2018 r. Skarżący wezwał Organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z załącznika nr [...] cmentarza, który nie jest zabytkiem i dlatego nie mógł zostać ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...]. Organ odmówił usunięcia naruszenia prawa.
W skardze do Sądu na powyższe zarządzenie Skarżący wskazał, że [...] maja 2015 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Postępowanie w tej sprawie zostało zawieszone. Skarżący podniósł, że brak ustalenia dokładnej lokalizacji cmentarza uniemożliwia zrealizowanie inwestycji lub podział działki.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że włączenie zabytku wskazanego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jako ujętego w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków jest powinnością organu i jest czynnością materialno-techniczną. Organ nie miał więc obowiązku podejmować ustaleń co do wartości historycznej i architektonicznej spornej lokalizacji cmentarza [...], ani zasięgać opinii biegłego z dziedziny historii sztuki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że zarówno z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków jak i z § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2011 Nr 113 poz. 661 ze zm. - dalej: rozporządzenie z 26 maja 2011 r.) wynika automatyczny obowiązek organu gminy ujęcia w gminnej ewidencji zabytku znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Cmentarz [...] znajdujący się na terenie nieruchomości Skarżącego, w momencie założenia przez Wójta Gminy [...] gminnej ewidencji zabytków, był wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wojewódzki Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie przedstawiony przez gminę Gminny Program Opieki Nad Zabytkami na lata 2015-2018 wraz z kartami opracowanej Gminnej Ewidencji Zabytków.
Uchwałą z dnia [...], Gmina [...] Przyjęła Gminny Program Opieki Nad Zabytkami Gminy [...] na lata 2015-2018, zaś realizację tej uchwały stanowiło przyjęcie gminnej ewidencji zabytków Gminy [...] w drodze zaskarżonego zarządzenia. Ujęcie cmentarza [...] w wojewódzkiej ewidencji zabytków zostało także potwierdzone w załączniku do pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2018 r. zawierającego wykaz zabytków znajdujących się na terenie gminy [...]. Włączenie cmentarza do wojewódzkiej ewidencji zabytków zostało zweryfikowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zobowiązywało Wójta Gminy do ujęcia obiektu w GEZ bez konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia wartości zabytkowej cmentarza. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- - art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w przypadku ujęcia zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków organ gminy jest zobowiązany (nie posiada żadnej swobody decyzyjnej) do wpisania automatycznie zabytku do gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy prawidłowa wykładnia celowościowa tego przepisu powinna polegać na przyjęciu, że ze względu na fakt, iż wpisanie zabytku do gminnej ewidencji zabytków pociąga za sobą, w szczególności w stosunku do właściciela nieruchomości, dużo dalej idące obostrzenia i ograniczenia prawa własności, niż wpis do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ gminy zobowiązany jest do przeprowadzenia własnej kwerendy, mającej na celu zbadanie, czy nieruchomość mająca zostać ujęta w gminnej ewidencji zabytków spełnia kryteria zabytku określone w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków;
- - § 15 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ gminy w sposób automatyczny dokonuje wpisu zabytku w gminnej ewidencji zabytków, podczas gdy z przepisu tego wprost wynika obowiązek weryfikacyjny organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Wpis obiektu nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków następuje w sytuacjach określonych w art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków. Zgodnie z tym przepisem w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru;
- 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków;
- 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Cmentarz [...] położony na działce Skarżącego został ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków i zarządzeniem Wójta [...] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków włączony został do gminnej ewidencji zabytków. Podstawą prawną dla objęcia cmentarza [...] położonego w gminie [...] wpisem do gminnej ewidencji zabytków jest art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków. W rozpoznawanej sprawie niezbędne jest ustalenie zakresu dopuszczalnych czynności organu gminy w ramach ujmowania obiektu w gminnej ewidencji zabytków, a także ocena ich prawidłowości. Czynności te określa rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., które w tym postępowaniu ma zastosowanie w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 10 września 2019 r.
Pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (dołączone do skargi kasacyjnej) potwierdza, że cmentarz [...] zlokalizowany w miejscowości [...], posiada założoną w [...] r. kartę ewidencyjną cmentarza. Karta ta stanowiła podstawę do ujęcia cmentarza w wojewódzkiej ewidencji zabytków, gdyż jak wyjaśniono "karta adresowa gminnej ewidencji zabytków oparta została na informacjach zawartych w dokumentacji z [...] r.". Zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], o wprowadzeniu gminnej ewidencji zabytków Gminy [...] (k. 31 akt) i z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy [...] (k. 37), jak wydaje się, zostały wydane w związku z art. 6 ust. 2 i art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474), dalej ustawa zmieniająca z 2010 r., chociaż nie powołano tych przepisów w podstawie ich wydania.
Wydanie zarządzeń nastąpiło wprawdzie z naruszeniem terminów wskazanych w powołanych przepisach, ale ich przekroczenie nie ma w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Istotna jest natomiast okoliczność, że w wojewódzkiej ewidencji zabytków znajdowała się wówczas karta ewidencyjna cmentarza z [...] r. i stanowiła ona wyłączną podstawę działania organów gminy. Założenie gminnej ewidencji zabytków w postaci zbioru kart adresowych pozostawało w związku z działaniami wojewódzkiego konserwatora zabytków zobowiązanego do sporządzenia wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy zmieniającej z 2010 r. oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Posłużenie się wykazem przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy przyjąć za wyraz woli ustawodawcy objęcia ochroną konserwatorską możliwie najszerszej liczby nieruchomości zabytkowych znajdujących się na terenie danej jednostki samorządowej.
Jedynie przez okres przejściowy (do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków) ustawa nowelizująca z dnia 18 marca 2010 r. wiązała ograniczenia właściciela w postaci wymogu uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków planowanych zamierzeń budowlanych z umieszczeniem zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 8 ustawy nowelizującej z 2010 r.). Po utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, ograniczenia prawa własności w związku z wymogami ochrony zabytku należy wiązać wyłącznie z ujęciem zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Nie można w związku z tym podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku, którego konsekwencją byłaby odmowa ochrony praw właściciela przez przyjęcie, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji następowało z mocy prawa i nie może zostać zakwestionowane w postępowaniu sądowym, co do charakteru zabytkowego nieruchomości. Gminna ewidencja zbytków powstaje na skutek działań właściwych organów w ramach przyznanych im kompetencji i chociaż nie są one podejmowane w indywidualnych postępowaniach administracyjnych i nie przybierają formy decyzji administracyjnej wydanej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, to działania organów gminy nie są wyłączone spod kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny.
Trzeba w tym miejscu jednak zauważyć, że zakres i poziom ochrony praw właściciela w związku z ustalonymi formami tworzenia gminnej ewidencji zabytków może budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Dano temu wyraz w postanowieniu z 13 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 2781/17, (dostępne w bazie CBOiS), w którym NSA zwrócił się do Trybunał Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków, a zatem przepisu, który jest podstawą do wyznaczenia zabytku przez wójta w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków i nie był podstawą do ujęcia spornego cmentarza w gminnej ewidencji zabytków. Warto jednak zauważyć, że w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się możliwość pełnej kontroli przez sąd administracyjny przesłanek uzasadniających przypisanie nieruchomości cech zabytku w związku z ujęciem w gminnej ewidencji zabytku nieruchomego na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków (np. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 713/15).
Jest to dodatkowy argument za tym, że nie można przypisać art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków takiego znaczenia, w którym nie byłaby możliwa realna kontrola legalności działania organu gminu. Inaczej rzecz ujmując, ujęcie w gminnej ewidencji i sporządzenie karty adresowej może dotyczyć takiej nieruchomości, które nie spełnia przesłanek zabytku, ale została ujęta przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w ewidencji. Sporządzenie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków karty ewidencyjnej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, która, gdy stanie się ostateczna, wiąże strony i inne organy administracji. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji prowadziłoby do uznania, że w gminnej ewidencji zabytków, prowadzonej na podstawie art. 22 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 18 marca 2010 r., znajdują się obok zabytków, których ujęcie w gminnej ewidencji podlega sądowej kontroli (pkt 3 – "inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków"), zabytki nieruchome, co do których czynności organu gminy pozostają poza realną kontrolą, gdyż ma ona charakter jedynie formalny (pkt 2 – "inne zabytki znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków").
Formalny charakter ma jedynie kontrola ujęcia w gminnej ewidencji zabytków takiego zabytku, którego ochronę ustalono w odrębnej decyzji administracyjnej (pkt 1 "zabytki nieruchome wpisane do rejestru").
Na trafność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazują również przepisy wykonawcze do ustawy, które regulują zasady prowadzenia ewidencji zabytków. Zgodnie z § 15 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. o włączeniu karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Następnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (§ 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r.). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, że na organie gminy spoczywa automatyczny obowiązek ujęcia w gminnej ewidencji zbytków obiektu ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 377/19; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1122/19).
Sąd I instancji podzielił ten pogląd stwierdzając, że obowiązkiem organu gminy jest jedynie zbadanie, że dany obiekt występuje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co przy odpowiedzi twierdzącej zobowiązuje go do ujęcia tego obiektu w ewidencji gminnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przyjęcie praktyki "automatycznego" włączania treści kart ewidencyjnych do gminnej ewidencji zabytków w formie kart adresowych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków nie wyłącza obowiązku sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym i w związku z tym kompetencji organu gminy do oceny charakteru zabytkowego nieruchomości. Nie ma podstaw do uznania, że przepis § 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. nie stosuje się w przypadku zabytku wcześniej objętego wojewódzką ewidencją zabytków.
Reasumując, należy stwierdzić, że nieruchomość znajdująca się w wojewódzkiej ewidencji zabytków powinna zostać ujęta, na podstawie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, jeżeli jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje celowości objęcia ochroną dawnego cmentarza [...], ale uznaje za niezbędne prawidłowe określenie granic zabytkowej nieruchomości podlegającej ochronie w ramach gminnej ewidencji zabytków. W karcie ewidencyjnej zabytku z [...] r. jako adres cmentarza wskazano "[...]". Dołączono również ręcznie wyrysowaną mapę, która jednak wobec przebudowy drogi ciągnącej się wzdłuż cmentarza jest niezgodna ze stanem faktycznym. Widniejący w karcie ewidencyjnej fragment mapy topograficznej również nie może być podstawą do ustalenia granic cmentarza, ponieważ tylko orientacyjnie wskazuje lokalizację obiektu, a sama mapa pochodzi z okresu powojennego. W rubryce adresowej widnieje również numer działki [...] dopisany już po sporządzeniu pierwotnej wersji karty ewidencyjnej. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, kiedy i na jakiej podstawie dokonano tego wpisu.
W punkcie 24. "czytelność układu cmentarza" wskazano, że dawniej obejmował obszar w kształcie nieregularnego prostokąta. Natomiast punkt 27. załącznika do karty ewidencyjnej obejmujący "wnioski w zakresie prac" wymienia konieczność wygrodzenia, zagospodarowania i oznakowania jako cmentarza [...]. Karta adresowa spornego cmentarza, jako adres określa natomiast "[...]". Na planie umieszczonym w karcie adresowej położenie cmentarza określono orientacyjnie czerwonym punktem. W dołączonym do skargi kasacyjnej piśmie stanowiącym odpowiedź Wojewódzkiego Urządu Ochrony Zabytków w [...] (k. 57 akt sądowych) na wniosek Skarżącego o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków cmentarza [...] wskazano, że karta adresowa gminnej ewidencji zabytków oparta została na informacjach zawartych w dokumentacji z [...] r. W okresie ostatnich 5 lat nie dokonywano także weryfikacji oceny wartości wskazanego obiektu opierając się m.in. na wytycznych [...] do spraw cmentarzy dotyczących ochrony cmentarzy [...] w Polsce.
Powyższe informacje świadczą o braku przeprowadzenia odpowiedniej weryfikacji celem sporządzenia prawidłowej, zgodnej ze stanem faktycznym i wyczerpującej karty adresowej zabytku nieruchomego. Nie wiadomo jaki obszar z powierzchni wynoszącej [...] działki Skarżącego zajmuje obiekt ujęty w ewidencji. Tymczasem weryfikacja tych faktów jest niezbędna do sporządzenia w prawidłowy sposób karty adresowej nieruchomości zabytkowej, w której podaje się adres nieruchomości, a także mapę z zaznaczonym stanowiskiem archeologicznym. Przepis § 17 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. (elementy karty adresowej zabytku) należy odczytywać bowiem w zw. z § 18 tego rozporządzenia. Wynik dokonanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) czynności jest utrwalany w karcie adresowej zabytku. Wszelkie stwierdzone niezgodności ze stanem faktycznym oraz brak wyczerpujących danych powinny być konsultowane z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Wójt Gminy [...] nie dokonał prawidłowego wpisu cmentarza [...] do gminnej ewidencji zabytków, bowiem nie sprawdził danych zawartych w karcie adresowej zabytku pod kątem zgodności ze stanem faktycznym i nie zweryfikował, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące. Prawidłowo przeprowadzone powyższe czynności powinny prowadzić do uznania, że określenie granic cmentarza jest konieczne do dokonania zgodnego z prawem ujęcia spornego cmentarza w GEZ.
Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zarządzenie w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków stanowi akt organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. A. Michalska, Gminna ewidencja zabytków jako forma ochrony konserwatorskiej zabytków nieruchomych, Przegląd Legislacyjny nr 4(106)2018 r., s.55). Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
W takim przypadku sąd orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 tej ustawy). Brak określenia granic zabytku wpisanego do GEZ prowadził do stwierdzenia, że zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w części dotyczącej załącznika nr [...] włączającego do GEZ obiektu - cmentarza [...], zostało wydane z naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a.