Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. j. z siedzibą w K. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie nałożenia opłaty sankcyjnej z tytułu sprzedaży środka ochrony roślin bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zezwoleniem nr [...] z [...] lutego 2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dopuścił do obrotu środek ochrony roślin [...] 73 AL (na okres 10 lat). W związku z nieprzedłożeniem przez Spółkę w wyznaczonym terminie dokumentacji wymaganej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz. U. z 2014 r., poz. 621 ze zm.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi cofnął zezwolenie decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi określił termin, do którego środek ochrony roślin [...] 73 AL należało wycofać z obrotu, tj. przed upływem terminu jego ważności, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2010 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją [...] sierpnia 2009 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze.
Następnie w dniu 23 września 2013 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie otrzymał notę sygnalizacyjną od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w Szczecinie z 18 września 2013 r. informującą o wynikach kontroli przeprowadzonej u Spółki. Ustalono, że Spółka dokonała sprzedaży środka ochrony roślin [...] 73 AL. Z dokumentów przedłożonych przez Spółkę (faktur VAT i paragonów sprzedaży) wynikało, że sprzedaż środka ochrony roślin [...] 73 AL miała miejsce w okresie od 1 września 2010 r. do 10 sierpnia 2011 r.
Decyzją z [...] lipca 2015 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie nałożył na Spółkę opłatę sankcyjną w wysokości 593 841,52 zł. za sprzedaż środka ochrony roślin [...] 73 AL bez wymaganego zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jego wprowadzenie do obrotu.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka.
Decyzją z [...] listopada 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak podstawę rozstrzygnięcia wskazał m.in. art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin (Dz. U. z 2015 r., poz. 547) w związku z art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie roślin.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. umarzająca postępowanie odwoławcze nie została zaskarżona, jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego prowadzonego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej przez Ministra w I instancji.
Pismem z 28 grudnia 2015 r. Spółka złożyła skargę na przedmiotową decyzję.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że poza sporem jest zarówno sprzedaż, jak również ilość i data sprzedaży środka ochrony roślin [...] 73 AL. Sąd I instancji odniósł się do zarzutu Spółki, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa przez przyjęcie za postawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi, z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin. Z przepisu tego wynika, że po upływie terminu ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu środek ten może znajdować się w obrocie do czasu upływu terminu jego ważności, jednak nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy. Zdaniem Spółki, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z [...] lutego 2000 r., z uwagi na złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, straciła walor decyzji ostatecznej i nie mogła być wykonana.
W tej sytuacji to data wygaśnięcia zezwolenia z [...] lutego 2000 r., jest dniem od którego Spółka uprawniona była na podstawie obowiązującego wówczas art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin, wyprzedawać posiadane zapasy magazynowe dodatkowo przez okres 18 miesięcy tj. do dnia 10 sierpnia 2011 r.
Zdaniem Sądu I instancji, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie została przez Spółkę zaskarżona, jest prawomocna i nie została wycofana z obrotu prawnego. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem (lub wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) decyzji organu I instancji.
Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku samoistnej utraty ważności przez udzielone zezwolenie, a więc po upływie okresu na jaki je wydano, a nie w przypadku jego cofnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.
W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła, że "orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadło z naruszeniem przepisów prawa" tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne uznanie, że umorzenie postępowania decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. powoduje pozostawanie w obrocie prawnym decyzji tego Ministra z [...] sierpnia 2009 r. Doprowadziło to do przyjęcia, że za podstawę wyliczeń nieprawidłowo ustalonego okresu objętego opłatami sankcyjnymi z naruszeniem uprawnień strony wynikających z art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin obowiązującego w dacie obrotu, to jest przed dniem 27 kwietnia 2013 r., kiedy został on uchylony ustawą z 8 marca 2013 r. Spółka zachowała terminy uprawniające ją do wprowadzenia do obrotu posiadanych środków, a termin upłynął w dniu 10 sierpnia 2011 r. w związku z wygaśnięciem zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2000 r. i treścią decyzji tego Ministra z [...] lutego 2010 r. wydaną w toku postępowania odwoławczego.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - dalej jako "p.p.s.a.") przez oparcie rozstrzygnięcia na wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. Decyzja ta została wydana przez tę samą osobę, która wydała decyzję w I instancji (naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ponadto decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem przy braku podstaw faktycznych "decyzja została umorzona" pomimo, że powinna zawierać - przy przyjętej podstawie umorzenia - rozstrzygnięcia zmieniające wskazaną w decyzji z [...] sierpnia 2009 r. datę wycofania środka [...] z obrotu. Sankcjonuje to funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z prawem, która nie powinna stanowić podstawy ustaleń faktycznych.
Spółka wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości przez "zwrot sprawy do ponownego rozpoznania skargi złożonej od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Warszawie".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast zgodnie z art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Posługując się pojęciem "granic sprawy" ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Dlatego też, przedmiotem kontroli Sądu I instancji była w tej sprawie wyłącznie decyzja Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie.
Natomiast decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z [...] lutego 2000 r. miała znaczenie tylko w kontekście jej wpływu na możliwość nałożenia opłaty sankcyjnej. Sąd I instancji nie był natomiast uprawniony do dokonania kontroli jej legalności, ponieważ nie została wydana w granicach sprawy w jej znaczeniu materianoprawnym. Nie można mówić o tożsamości tych spraw w zakresie podmiotowym i przedmiotowym, jak również w zakresie podstawy prawnej i faktycznej.
Po drugie, nie ulega wątpliwości, że umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oznacza, że decyzja organu I instancji (lub jak w tym przypadku decyzja wydana przez Ministra w I instancji w ramach quasi dwuinstancyjnego postępowania w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a.), od której wniesiono odwołanie (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), który to środek odwoławczy nie został rozpoznany przez wydanie decyzji co do istoty sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na umorzenie postępowania odwoławczego, jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. Wynika to z tego, że umorzenie postępowania odwoławczego jest jedynie formą procesową zakończenia postępowania odwoławczego bez merytorycznego rozpoznania odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Nie ma ono zatem wpływu na byt prawny decyzji pierwszoinstancyjnej. Oznacza to, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2009 r. cofająca zezwolenie z [...] lutego 2000 r. w dacie wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Koszalinie, pozostawała w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę do nałożenia przedmiotowej opłaty sankcyjnej.
Stąd też zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Przepis art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin nie miał w tej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on sytuacji, w której upłynął przewidziany w zezwoleniu termin ważności zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu. Natomiast w tej sprawie doszło do cofnięcia zezwolenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o ochronie roślin.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r., która to decyzja, w ocenie Spółki, została wydana przez tę samą osobę, która wydała decyzję w I instancji - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r. nie mogła być przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Z tych też względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w związku z art. 134 § 1 pkt 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola legalności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z [...] listopada 2015 r. w żaden sposób nie sankcjonuje decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2010 r., ponieważ w tym postępowaniu Sąd I instancji nie był uprawniony do orzekania o zgodności z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a mógł jedynie skontrolować przyjęcie stanowiska przez właściwe organy, że w obrocie prawnym obowiązuje ta decyzja jako podstawa nałożenia opłaty sankcyjnej, co też prawidłowo uczynił.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.