Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 844/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. i P. P. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że w dniu 29 listopada 2010 r. R. D. wystąpił do Burmistrza K. z wnioskiem o wymeldowanie J. P.i jej syna – P. P. z pobytu stałego mieszczącego się w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowy lokal mieszkalny nabył w drodze licytacji w dniu 12 maja 2010 r., a okoliczność tą potwierdza decyzja Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Burmistrz K. orzekł o wymeldowaniu J. P. i jej syna – P. P. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że J. P. i jej syn nie przebywają w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Opuścili lokal mieszkalny dobrowolnie, obecnie koncertując swoje centrum życiowe w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K.. Okoliczność opuszczenia miejsca stałego zameldowania potwierdziły w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zarówno zeznania świadków, jak i kontrole meldunkowe przeprowadzone w miejscu dotychczasowego zameldowania, jak i w nowym miejscu pobytu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania dowodowego ustalono, że nie ma żadnych podstaw by przyjąć, iż lokal nr [...] położony w K. przy ul. [...] stanowi centrum życiowe J. P. i jej syna P. P.. Jak wynika z akt sprawy skarżąca z lokalu mieszkalnego nie korzysta w sposób ciągły od 2006 r. Miejscem, do którego przeniosła swe centrum życiowe jest lokal nr [...] przy ul. [...] w K., gdzie zamieszkuje wspólnie z konkubentem – L. Z. i ich synem. Powyższe okoliczności, zdaniem organu wynikają jednoznacznie zarówno z dokumentacji Zarządu Nieruchomości Miejskich w K., jak i dokumentacji sporządzonej osobiście przez L. Z. podczas ubiegania się o przydział lokalu. Z dokumentacji wynika jednoznacznie, że J. P. każdorazowo (od 2006 r. do chwili obecnej) wskazywana była przez L. Z. jako osoba uprawniona do wspólnego z nim zamieszkiwania.
Wspólne zamieszkiwanie w lokalu nr [...]przy ul. [...] w K. potwierdził również Komendant Powiatowy Policji w K., który na prośbę organu odwoławczego przeprowadził w tym zakresie czynności sprawdzające. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych organ odwoławczy nie dał wiary zeznaniom J. P. składanym przez nią w toku postępowania wyjaśniającego, iż lokal nr [...] przy ul. [...] w K. przez cały czas stanowi jej centrum życiowe, a fakt, że w lokalu pozostały pewne rzeczy J. P., nie może mieć pozytywnego wpływu na wynik sprawy, bowiem miejscem pobytu stałego jest miejsce, w którym dana osoba koncentruje swe sprawy życiowe, a nie miejsce przechowywania rzeczy. Na wynik sprawy nie może mieć wpływu także to, że J. P. sporadyczne pojawia w tym lokalu. Utrzymywanie w ewidencji ludności zapisu, że miejscem pobytu stałego J. P. jest lokal nr [...]przy ul. [...] w K., w którym od kilku lat nie przebywa, a także w świetle postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] nie ma prawa przebywać, byłoby utrzymywaniem ewidentnej fikcji meldunkowej, niezgodnej z przepisami prawa.
Organy administracji publicznej nie mogą utrzymywać fikcji meldunkowej, która w omawianej sprawie niewątpliwie ma miejsce. Zdaniem organu odwoławczego J. P. powinna dopełnić obowiązku meldunkowego w miejscu swojego faktycznego pobytu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J. P.. W uzasadnieniu skargi podniosła, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ administracji pominął zgłoszone przez nią wnioski dowodowe: tj. zwrócenie się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. i Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "[...]" w K. o udzielenie żądanych informacji. W ocenie skarżącej organy meldunkowe błędnie przyjęły, że opuściła ona lokal w K. dobrowolnie i na stałe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez dokładnej oceny zebranego materiału dowodowego i ustalenia stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu organy wadliwie zinterpretowały postanowienia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 993. ze zm.) w kontekście stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem osądu. Sąd wskazał, że wydanie przez organ orzeczenia o wymeldowaniu danej osoby z pobytu stałego winno być poprzedzone postępowaniem dowodowym, którego rezultaty nie pozostawiałyby jakiejkolwiek wątpliwości, co do istnienia, wymienionej w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, przesłanki wymeldowania.
Sąd zwrócił uwagę, że w piśmie z dnia 4 marca 2011 r. w toku postępowania przed organem pierwszej instancji pełnomocnik skarżącej wnioskował o zwrócenie się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o udzielenie informacji, czy skarżąca korzysta z pomocy społecznej udzielanej przez ośrodek, jak często odwiedza ośrodek, na jaki adres pocztowy są przesyłane decyzje wydawane przez ośrodek oraz o zwrócenie się do Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej "Z[...]" w K., o udzielenie informacji, czy skarżąca wraz z synem korzystają ze świadczeń medycznych udzielanych przez w/w NZOZ, jak często odwiedzają ośrodek i czy ubiegają się o skierowania do lekarzy specjalistów. Powyższe informacje w ocenie pełnomocnika skarżącej były konieczne w toku prowadzonego postępowania celem ustalenia, czy J. P. zamieszkuje w K. przy ul. [...]. Zdaniem Sądu był to wniosek, którego teza dowodowa wskazywała na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy.
W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej narusza zasady gwarantujące czynny udział strony w postępowaniu wynikające z art. 78,79 i 81 k.p.a.
Ponadto Sąd uznał, że zastrzeżenia budzi przyjęcie dowodu z notatki policyjnej Komendanta Powiatowego Policji w K., ograniczającej się do stwierdzenia, iż J. P. wraz synem zamieszkuje w K. przy ulicy [...] "od dwóch lat". Sąd zwrócił uwagę, że wobec tego, iż okoliczności te pozostają w pewnej sprzeczności z twierdzeniami skarżącej, powyższe dowody wymagały dodatkowego wyjaśnienia. Z treści powyższej notatki nie wynika, kiedy zostały dokonane czynności kontrolne Policji oraz kto (imię, nazwisko, stosunek do stron postępowania) udzielał informacji odnośnie zamieszkiwania skarżącej z synem w K., co podważa wartość tej notatki jako dowodu w sprawie, a zarazem uniemożliwia ewentualne przesłuchanie osób udzielających informacji w charakterze świadków w postępowaniu administracyjnym, a tym samym również powoduje konieczność stosownego uzupełnienia tych dowodów.
Dodatkowo Sąd stwierdził, że w aktach sprawy nie ma w ogóle dowodów potwierdzających fakt przeprowadzania kontroli meldunkowej w miejscu stałego zameldowania skarżącej w K., przy ul. [...] Jedyną potwierdzoną okolicznością jest fakt niemożliwości przeprowadzenia oględzin w dniach wyznaczonych na ich przeprowadzenia z uwagi na nieobecność skarżącej. Organ I instancji wywiódł z tego wniosek, że skarżąca nie była zainteresowana pozytywnym wynikiem kontroli, co przy posiadaniu kluczy do danego mieszkania i korzystaniu ze swobodnego do niego dostępu powoduje domniemanie, iż skarżąca pozoruje zamieszkiwanie w tym lokalu przez pojawianie się w nim na 2-3 godziny raz na jakiś czas, a takiego zachowania nie można traktować jako formy zamieszkiwania. Brak jest natomiast dowodów, że w innych dniach, o różnych porach organ przeprowadzał kontrolę meldunkową.
Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że postępowanie dowodowe, z przyczyn wskazanych wyżej, zostało przeprowadzone w sposób wadliwy i wymaga jego uzupełnienia zgodnie z regułami dowodowymi określonymi w art. 75 i nast. kpa. Tym samym organy obu instancji nie wyjaśniły należycie okoliczności związanych z opuszczeniem przez skarżącą dotychczasowego miejsca stałego pobytu, istotnych z punktu widzenia przesłanek wymeldowania wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Materiał dowodowy sprawy jest niewystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, a uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla w sposób dostateczny wyników przeprowadzonej oceny dowodów, jak również nie zawiera niezbędnych ustaleń faktycznych, co również uniemożliwia pełną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe w ocenie Sądu oznacza, iż w sprawie doszło do naruszenia przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować wyeliminowaniem wadliwych decyzji z obrotu prawnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta na podstawie:
- 1) naruszenia przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ naruszył art. 7, 77 § 1, 78, 80 i 107 § 3 k.p.a. i w konsekwencji uwzględnienie skargi, podczas gdy powinien mieć zastosowanie art. 151 p.p.s.a.;
- 2) naruszeniu przepisów prawa materialnego art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności o dowodach osobistych
Odnosząc się do twierdzeń Sądu pierwszej instancji dotyczących nieuwzględnienia wniosku dowodowego strony z dnia 4 marca 2011 r. o zwrócenie się o kopię dokumentacji medycznej do MOPSu w K. i NZOZ "[...]", skarżący kasacyjnie wskazał, iż organ pierwszej instancji odpowiedział stronie, że jeżeli owe dokumenty uznaje za niezbędne do wyjaśnienia sprawy, powinna sama uzyskać ich kopię i przedstawić organowi. Za powyższym przemawiał brak jasnej tezy dowodowej na jaką należało powyższy dowód zdaniem strony przeprowadzić. Organ prawidłowo zatem ocenił, iż nie ma związku między chodzeniem do lekarza a zamieszkaniem w określonym miejscu. Jeżeli nawet nie doszło do formalnego rozpatrzenia pisma jako wniosku dowodowego, nie było to uchybienie mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.
Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Sąd dokonał mylnej wykładni art. 77 k.p.a zgodnie z którą strona jest w istocie zwolniona od obowiązku dostarczenia organowi dowodów. Nie sposób jednak uznać, iż organy administracji są zobowiązane do poszukiwania dowodów potwierdzających okoliczności korzystne dla strony, w sytuacji gdy ta ostania mimo istnienia obowiązku środków takich nie przedstawia a jej twierdzenia są lakoniczne albo ogólnikowe.
Zdaniem organu odwoławczego Sąd pierwszej instancji nie zauważył najistotniejszych dowodów w sprawie wskazujących jednoznacznie na przeniesienie centrum życiowego przez skarżącą do K.. Są to zebrane w postępowaniu odwoławczym dokumenty uzyskane od Zarządu Nieruchomości Miejskich w K. wskazujące jednoznacznie, że J. P. od 2006 r. zamieszkuje w K. z konkubentem i ich wspólnym dzieckiem. Ponadto już w trakcie trwania postępowania administracyjnego została uwzględniona w umowie najmu lokalu w K. zawartej w dniu 27 maja 2011 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzały do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nienależycie ocenił zebrany materiał dowodowy uznając, że nie jest on wystarczający do wymeldowania skarżącej.
Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest dokonanie oceny, czy zebrany materiał dowodowy był, jak uznał Sąd pierwszej instancji, niewystarczający i zachodziła potrzeba jego uzupełnienia. Stosownie do art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w brzmieniu tego przepisu w dacie wydania decyzji i zaskarżonego wyroku, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Dla zaistnienia przesłanki " opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się z tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Postępowanie w sprawie dokonania wymeldowania wymaga ustalenia, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i zbadania trwałości i dobrowolności zamiaru jego opuszczenia.
Mając na uwadze treść wskazanego przepisu i stosując go do stanu faktycznego sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istniały przesłanki do wymeldowania skarżącej ze spornego lokalu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem, że J. P., zameldowana na stałe w lokalu nr [...] położonym przy ul. [...] w K., faktycznie jednak zamieszkuje wspólnie z konkubentem i ich dzieckiem w lokalu nr [...] przy ul. [...] w K.. Okoliczność zamieszkiwania przez skarżącą pod wskazanym adresem wynika z przedłożonych do akt sprawy dokumentów:
- 1) umowy najmu lokalu z dnia 16 marca 2008 r., w której została wymieniona, jako osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z najemcą,
- 2) z wniosków jej konkubenta L. Z. o przedłużenie umowy najmu lokalu z 2006 r., 2007 r., 2008 r., 2011 r., w których oświadczył, że J. P. wspólnie z nim zamieszkuje w lokalu przy ul. [...],
- 3) z umowy najmu lokalu zawartej w dniu 27 maja 2011 r., zgodnie z którą skarżąca jest osobą uprawnioną do zamieszkiwania w tym lokalu,
- 4) ze skierowania Prezydenta miasta K. z dnia 10 maja 2006 r. wynika, że do wspólnego zamieszkiwania z L. Z. uprawniona jest jego konkubina – J. P..
Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w K. z dnia 1 czerwca 2011 r. Z treści tego pisma wynika, że od dwóch lat J. P. przez cały czas przebywa w K. wraz z konkubentem L. Z. i ich wspólnym dzieckiem. Nie ma podstaw ku temu, aby odmówić wiarygodności temu dowodowi, gdyż mimo nieczytelnego podpisu z pieczęci na piśmie jednoznacznie wynika, kto je podpisał ze względu na wskazanie zajmowanego stanowiska służbowego.
Jeśli wziąć pod uwagę, że miejscem stałego zamieszkania, o którym mowa w art. 6 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest miejsce, w którym ta osoba realizuje swe funkcje życiowe tj. mieszka, nocuje, spożywa posiłki, ma rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, to trzeba się zgodzić z organami ewidencji ludności, że w tym znaczeniu miejscem pobytu stałego J. P. jest lokal w K.. Wynika to wprost z przytoczonego wyżej materiału dowodowego. Natomiast w spornym lokalu przebywa ona sporadycznie przez 2-3 godziny, "zaglądając" do tego lokalu, co wynika z zeznań przesłuchanych w sprawie świadków. Skarżąca nie płaci czynszu i ponosi innych świadczeń związanych z lokalem. W lokalu nie ma prądu. Fakt unikania przeprowadzenia przez organ ewidencji ludności oględzin lokalu w K. też przemawia na niekorzyść skarżącej. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych sprawy organ ewidencji wyznaczał terminy oględzin lokalu, dostosowując te terminy do życzeń skarżącej, lecz mimo uzgodnionego terminu oględziny nie mogły dojść do skutku, gdyż drzwi lokalu były zamknięte.
Odnośnie natomiast złożonego przez pełnomocnika skarżącej wniosku dowodowego o zwrócenie się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz do Zakładu Opieki Zdrowotnej w K., to trafnie podnosi w skardze kasacyjnej Wojewoda [...], że okoliczność odbywania wizyty lekarskiej w Przychodni Lekarskiej nie świadczy o zamieszkiwaniu w spornym lokalu. Ponadto ewentualne żądanie przez organ informacji dotyczących wizyt lekarskich, ubiegania się przez skarżącą o skierowania do lekarzy specjalistów objęte jest tajemnicą lekarską. Nie było natomiast przeszkód, aby skarżąca korzystająca przecież z pomocy profesjonalnego pełnomocnika dowiodła swoich racji, składając czy to stosowne decyzje z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej lub przedstawiła inny dowód przemawiający za jej twierdzeniami. Samo natomiast twierdzenie strony, że nie zamierza opuścić lokalu, nie poparte okolicznościami, jakie wystąpiły w sprawie, nie może skutkować przyjęciem, że strona rzeczywiście w spornym lokalu mieszka, mając w nim centrum swoich spraw życiowych.
Trafnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji naruszenie art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.
Mając na uwadze, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego, kierując się zasadą ekonomiki procesowej oraz okolicznością, że Sąd pierwszej instancji wyprowadził odmienne wnioski z przyjętego stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z dyspozycji art.188 p.p.s.a orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.