Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 683/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2019 r., nr [...], [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] – wieża typu [...] o wysokości całkowitej 34,3 m n.p.t. przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] w obrębie [...] (pkt I. wyroku). Zarazem Sąd zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił, że w kontrolowanej sprawie Wojewoda był zobowiązany dokonać oceny zgodności przedstawionego przez skarżącą projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Torunia Nr 696/98 z 16 kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1998 r. Nr 26, poz. 183, dalej "plan"). Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wskazał, z jakim konkretnie przepisem planu przedstawiony projekt budowlany jest niezgodny i nie przedstawił jego interpretacji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania: [...] (dalej "Stowarzyszenie"). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez sformułowanie oceny prawnej i zaleceń ograniczających się wyłącznie do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 2. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm., dalej "u.u.i.ś.") oraz § 2 ust. 1 pkt 7 a-d, § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej "r.ws.p.2010".) i art. 174 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ich oceny pomimo, że Sąd dokonywał oceny wydanych decyzji nie będąc związany zarzutami skargi.
Wskazując na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie zmianę oceny prawnej. Stowarzyszenie zwróciło się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Za kluczowy dla rozpatrzenia zasadności wywiedzionej skargi kasacyjnej uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzupełniony zarzutem naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 153 P.p.s.a. obejmuje on wskazanie na uchybienie polegające na sformułowaniu oceny prawnej i zaleceń ograniczających się wyłącznie do badania zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Stowarzyszenia w sprawie należało dokonać oceny zgodności inwestycji również z innymi wymogami, w szczególności dotyczącymi uwarunkowań środowiskowych stosownie do u.u.i.ś. oraz r.ws.p.2010.
Odnosząc się do powyższego należy zaznaczyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyłącznie w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W realiach niniejszej sprawy za wystarczający powód uchylenia decyzji Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał fakt braku odpowiedniego umotywowania stanowiska odnośnie przeznaczenia terenu planowanej inwestycji i jej zgodności z planem miejscowym. Okoliczność ta wystarczyła do stwierdzenia mającego wpływ na wynik sprawy uchybienia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.) i na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c P.p.s.a. – uchylenia zaskarżonej decyzji. Ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśniła istotną treść przepisów prawnych i sposób ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepisy prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia mają postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania organu bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. nie zasługuje więc na uwzględnienie.
Nieusprawiedliwiony okazał się też zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. i § 2 ust. 1 pkt 7 a-d, § 3 ust. 8 pkt 1 a-g r.ws.p.2010 i art. 174 P.p.s.a.
W tym miejscu należy podkreślić, że sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej i nie jest ich rolą zastępowanie administracji w orzekaniu. W szczególności sąd administracyjny nie powinien "wyprzedzająco" rozstrzygać zagadnień istotnych dla sprawy, jeżeli w danym przypadku organ administracji, na przykład ze względu na osiągnięty etap sprawy, ich nie oceniał i nie rozpoznał.
W badanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontrolował decyzję, w której przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę była kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się powodami odmownej decyzji, przedstawiając własną ocenę prawną.
Zgodność inwestycji z przepisami z zakresu ochrony środowiska nie stała się natomiast na danym etapie sprawy administracyjnej aktualna i nie była rozpoznana przez architektoniczno-budowlany. Nie należało więc oczekiwać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy "zwiąże" organ w trybie art. 153 P.p.s.a. w tym zakresie, determinując kierunek jego dalszego procedowania. Sąd nie mógł wyprzedzająco rozstrzygać zagadnień związanych z oceną zamierzenia z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, gdyż zastępowałby niejako organ, wychodząc poza zakres swojej funkcji kontrolnej.
Końcowo można dodać, że nie doszło do naruszenia art. 174 pkt 1 P.p.s.a., który to przepis stanowi o podstawie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny czyni uwagę w tym względnie porządkowo, jako że w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zdaje się być przedstawiony jako element zarzutu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.