Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 822/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. C., zw. dalej skarżącą, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., zw. dalej SKO lub Kolegium, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym.
W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 24 września 2012 r. po rozpoznaniu odwołania G. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a., SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 26 lipca 2012 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz M. H. i Z. H., zw. dalej inwestorami, warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym dwukondygnacyjnym budynkiem usługowo-mieszkalnym, planowanego do realizacji w L. przy ul. I...., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr..., obręb P. O. Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenia poczynione przez Kolegium w zaskarżonej decyzji były prawidłowe, bowiem nie doszło w postępowaniu do uchybień, które skutkowałyby koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do aspektów formalnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sąd uznał, że organ drugiej instancji prawidłowo stwierdził, iż decyzja pierwszoinstancyjna zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Nadto zdaniem sądu, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzono w sposób odpowiadający przepisowi art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a.
Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo przyjęto, iż nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej, a tym samym spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji przyjął, że w niniejszej sprawie za sprawą charakteru inwestycji (nadbudowa budynku bez zmiany funkcji) wymóg dostępu do drogi publicznej musi być rozumiany w sposób logicznie powiązany ze specyfiką planowanej nadbudowy. Innymi słowy, wymóg dostępu do drogi publicznej dla planowanej inwestycji należało uznać za spełniony po wykazaniu, że cała działka inwestorów (w tym istniejący na niej budynek) ma dostęp do drogi publicznej, który to dostęp będzie wystarczający dla zapewnienia funkcjonowania planowanej nadbudowy.
W ocenie sądu, trafne były ustalenia organów obu instancji wykazujące, że działka inwestorów (nr...) ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr... (ul. I.), poprzez wejście do budynku zlokalizowane wzdłuż pasażu pieszego stykającego się prostopadle z ul. I. Sąd wskazał, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana czy nadbudowana. W tym kontekście, zdaniem sądu, trafnie organy przyjęły, że działka nr... posiada wystarczający dostęp do drogi publicznej.
Przechodząc zaś do zarzutu naruszenia przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), sąd podzielił w tym zakresie twierdzenia organu drugiej instancji, że organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, do którego należy ocena, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w Prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.
W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu pierwszej instancji, nie można było skutecznie postawić zarzutu naruszenia rozporządzenia będącego aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że argumenty dotyczące otworów okiennych i odległości budynku od granicy działki będą mogły być podniesione w postępowaniu przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, to jest w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji.
Odnośnie osoby sporządzającej analizę urbanistyczną, stanowiącą załącznik do decyzji organu pierwszej instancji o warunkach zabudowy, sąd pierwszej instancji podniósł, że w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Projekt decyzji organu pierwszej instancji został sporządzony przez osobę uprawnioną, to jest przez mgr inż. arch. J. Ł., a sama decyzja została wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez jego zastępcę. W ocenie sądu, okoliczność, że autor projektu decyzji, w tym analizy urbanistycznej, jest jednocześnie pracownikiem urzędu miejskiego nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości przy sporządzaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów dotyczących zacienienia działki skarżącej, cyrkulacji powietrza oraz wartości rynkowej nieruchomości, a także komfortu życia skarżącej i jej rodziny, zauważył, że kwestie tego typu nie są badane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a co za tym idzie, nie podlegają rozważaniom na etapie kontroli decyzji dokonywanej przez sąd administracyjny.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego poprzez:
- - błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., która doprowadziła do mylnego uznania, że działka nr... wraz z wejściem do budynku zlokalizowanym wzdłuż pasażu pieszego stykającego się prostopadle z ul. I. stanowi wystarczający dostęp do drogi publicznej, co przesądza o spełnieniu przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 2. Tymczasem, zdaniem skarżącej, ustawowa definicja "dostępu do drogi publicznej" nie obejmuje swoim zakresem przypadku dostępu do drogi publicznej przez pośredni dostęp do drogi wewnętrznej, a zatem sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie,
- - § 12 ust. 1,2, 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczących zachowania odpowiedniej odległości w sytuowaniu ściany z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej, poprzez ich niezastosowanie, a to na skutek błędnego przyjęcia, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie odnosi się do warunków technicznych inwestycji, a jedynie zastępując plan miejscowy, określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. Zdaniem skarżącej, organ administracji uprawniony jest do dokonywania ustaleń w tym przedmiocie, z uwagi na kompetencję udzieloną mu w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia,
- 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec braku jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutu skargi, w zakresie toczącego się postępowania dotyczącego legalności budowy, którą wnioskodawcy zamierzali rozbudować, które pozwoliłoby dokonać oceny zasadności zapadłego wyroku w zakresie powołanych podstaw zaskarżenia. Dokonana przez sąd pierwszej instancji kontrola działalności administracji okazała się być niepełna, a to z uwagi na brak odniesienia się do powyższego zarzutu. Tego typu naruszenie przepisów postępowania ogranicza również kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie pozwalając mu poznać przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji uznając podstawy zaskarżenia za niezasadne,
- - art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja SKO z dnia 24 września 2012 r. w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 26 lipca 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 7 oraz 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie zawartych w odwołaniu zarzutów (zarzut prowadzenia postępowania w sprawie legalności budowy wnioskodawców jako negatywna przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy) a tym samym niespełnienie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania sądowego nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.
W przedmiotowej sprawie stawiając zarzuty naruszeń przepisów procesowych strona enigmatycznie wskazała na nieokreślone postępowanie dotyczące "legalności budowy, którą wnioskodawcy zamierzali rozbudować" poprzestając na stwierdzeniu, że w związku z ww. postępowaniem wydanie decyzji o warunkach zabudowy wydaje się być niecelowe. Taka argumentacja w żaden sposób nie wypełnia przesłanki wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym uznać należy, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie wykazała naruszeń przepisów procesowych, które poddawałyby w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonej przez sąd pierwszej instancji kontroli. Powyższe czyniło bezzasadnym podniesiony (w uzasadnieniu skargi) zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jak również naruszenia art. art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła do mylnego uznania, że przedmiotowa działka wraz z wejściem do budynku zlokalizowanym wzdłuż pasażu pieszego stykającego się prostopadle z ul. I. stanowi wystarczający dostęp do drogi publicznej, co przesądza o spełnieniu przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Istota wyżej przytoczonego zarzutu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy spełniony został określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu terenu planowanej nadbudowy do drogi publicznej.
W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza mieszkalnego nad istniejącym budynkiem usługowo-mieszkalnym. Budynek ten zgodnie z przedstawioną w sprawie analizą urbanistyczną posiada istniejący dostęp do drogi publicznej działką drogi... - ul. I. oraz wejście do budynku w elewacji frontowej zlokalizowanej wzdłuż pasażu pieszego przebiegającego po stronie południowo-wschodniej zespołu budynków, stykającego się prostopadle z działką drogi wewnętrznej ulicą I. Tak więc przedmiotowa nadbudowa będzie realizowana na obiekcie, który posiada dostęp do drogi publicznej. Planowana trzecia kondygnacja budynku nie będzie posiadała osobnego wejścia, ciąg komunikacyjny będzie wiódł przez istniejący budynek, a co za tym idzie dostęp do drogi publicznej nie ulegnie zmianie.
Podsumowując, skoro istniejący budynek posiada dostęp do drogi publicznej, to logicznym jest, że wertykalne nadbudowanie jego części niepowodujące zmiany biegów ciągów komunikacyjnych będzie również posiadać dostęp do tej samej drogi. W świetle powyższego uznać należy, że planowana inwestycja spełnia warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 12 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., wskazać należy, że w rozstrzygnięciu dotyczącym warunków zabudowy organ wprawdzie nie może pomijać przepisów techniczno-budowlanych w zakresie usytuowania obiektu, nie może jednak również posuwać się w swych rozważaniach do rozpatrywania szczegółów technicznych projektowanego przedsięwzięcia. Inaczej mówiąc organ gminy nie może wkraczać w kompetencje organu architektoniczno-budowlanego przez analizę przepisów techniczno-budowlanych w odniesieniu do projektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy realizacja inwestycji będzie stanowić kontynuację zabudowy i funkcji, czyli czy jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym na danym terenie.
Podobnie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., o sygn. akt II OSK 398/12, w którym stwierdził, że "Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu).
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu i dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07)".
Biorąc więc pod uwagę, że skarżąca nie wskazuje na konkretne naruszenia ładu przestrzennego, jak i fakt, że rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce nie może być w przedmiotowym postępowaniu kwestionowane uznać należy, zarzut naruszenia § 12 ust. 1, 2, 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. za nieskuteczny.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 3