Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka") uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] lutego 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Miliczu z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania spalarni odpadów medycznych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miliczu nakazał Spółce przywrócić poprzedni sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w [...] przy ul. [...] 1, wynikający z ostatecznej decyzji Starosty Milickiego z [...] listopada 1999 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 71a ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"). Organ wydał decyzję po stwierdzeniu dalszego użytkowania obiektu budowlanego, pomimo wstrzymania użytkowania postanowieniem z [...] września 2015 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że czynności kontrolne przeprowadzone 25 sierpnia 2015 r. wykazały, że Spółka użytkuje przebudowaną spalarnię odpadów medycznych i weterynaryjnych. Przebudowa dokonana bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę polegała na demontażu urządzeń instalacji znajdujących się w budynku spalarni i zamontowaniu "nowych" urządzeń w budynku i poza obrysem obiektu. Na podstawie ustaleń własnych organu oraz na podstawie wystąpienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2014 r. ustalono, że w wyniku wprowadzonych zmian w linii technologicznej spalarni zwiększono wydajność instalacji unieszkodliwiania odpadów medycznych z 50 kg/h do 350 kg/h.
Organ orzekający zwrócił uwagę, że obiekt został wybudowany legalnie i posiada pozwolenie na użytkowanie jako "budynek spalarni odpadów szpitalnych na terenie [...] przy ulicy [...]" (decyzja Starosty Milickiego z [...] listopada 1999 r.). Obiekt wzniesiono i użytkowano wyłącznie na potrzeby lokalnego szpitala, czego potwierdzeniem są charakterystyczne parametry techniczne instalacji unieszkodliwiania odpadów o wydajności 50 kg/h przy ustalonym czasie 20 godz./dobę pracy spalarki typu SP-50 (decyzje Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2004 r. i z [...] września 2006 r. o wytwarzaniu i przetwarzaniu odpadów oraz decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] maja 2009 r. zmieniająca decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2004 r.).
Organ wskazał ponadto, że doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu przez zwiększenie ilości odpadów przeznaczonych do unieszkodliwiania. Z wystąpienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z 11 lutego 2014 roku i z informacji z 20 sierpnia 2015 r. wynika, że maksymalna zdolność unieszkodliwiania odpadów po przebudowie instalacji wynosi 2948,4 Mg/rok (decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] listopada 2014 r.). Przed przebudową spalarni optymalna wielkość unieszkodliwiania odpadów była na poziomie 350 Mg/rok (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] stycznia 2004 r.).
Ponadto, z informacji z 11 lutego 2014 r. wynika, że czas pracy instalacji unieszkodliwiania odpadów wydłużono z 20 godz./dobę (7000 h/rok) do 24 godz./dobę (8424 h/rok) i ta okoliczność ma wpływ na zmianę warunków pracy i warunków higieniczno-sanitarnych panujących w obiekcie spalarni.
Zdaniem organu, zwiększenie ilości odpadów dopuszczonych do unieszkodliwiania spowodowało m.in. podwyższenie ilości gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza z instalacji spalarni a tym samym spowodowała zmianę warunków ochrony środowiska. O skali zmiany warunków ochrony środowiska świadczy ilość substancji dopuszczona do wprowadzania do powietrza określona w pozwoleniach Marszałka Województwa Dolnośląskiego przed przebudową spalarni i po przebudowie obiektu. Pierwotne pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza (decyzja Marszałka Woj. Dolnośląskiego z [...] stycznia 2009 r.) dopuszczało wielkość pyłów ogółem do wysokości 0,088 Mg/rok.
Z kolei decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] lipca 2013 r. dopuszczono ogólną wielkość wprowadzanych pyłów do powietrza na poziomie 1,0907 Mg/rok. Z tych decyzji wynika, że dopuszczalne wartości wprowadzonych do powietrza pyłów i gazów uległy znaczącemu zwiększeniu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka.
Decyzją z [...] lutego 2016 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ wskazał, że zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że treść decyzji organu I instancji ogranicza się do sformułowania "przywrócić poprzedni sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w [...] przy ul. [...] 1 (działka nr [...]/5, [...]-21, obręb [...]), wynikający z ostatecznej decyzji Starosty Milickiego Nr [...] z dnia 8 listopada [...] r." Ponadto, w uzasadnieniu decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu Starosta Milicki podał, że: "Dyrekcja Miejskich Inwestycji Komunalnych we Wrocławiu wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na użytkowanie spalarni odpadów szpitalnych na terenie [...] przy ulicy [...]. Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie dołączono: dziennik budowy, oświadczenia kierownika budowy oraz kierowników robót, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenia o braku sprzeciwu na użytkowanie obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 cytowanego wyżej prawa budowlanego.
Po protokolarnym stwierdzeniu o zgodności wykonania robót z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, wobec spełnienia wymagań określonych ustawą, orzeczono jak w treści decyzji".
Zdaniem Sądu I instancji, na takiej podstawie nie jest możliwe ustalenie, jakie warunki określające sposób użytkowania przedmiotowej spalarni należy uzyskać, żeby sposób ten mógł być uznany za poprzedni.
Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób "niewszechstronny". Zdaniem organu, w sposób nieuzasadniony zarzucono mu, że zaskarżona decyzja została sformułowana wadliwie, ponieważ zakres zmiany sposobu użytkowania był niesporny, a więc przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania oznacza powrót do stanu sprzed jej wprowadzenia.
Jako kolejny zarzut naruszenia prawa procesowego organ wskazał naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja sformułowana została w sposób wadliwy i na jej podstawie nie jest możliwe ustalenie jakie warunki określające sposób użytkowania spalarni należy uzyskać, aby sposób ten mógł być uznany za poprzedni. Zdaniem organu, Sąd I instancji w żaden sposób nie wskazał, jaki powinien być sposób sformułowania rozstrzygnięcia (brak wytycznych), przy czym tego rodzaju dodatkowych warunków nie przewiduje art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie podał więc podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Organ zarzucił także naruszenie prawa materialnego i niewłaściwe zastosowanie, przez błędną wykładnię art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu, przepis ten nie wymaga dla skuteczności zawartego w nim nakazu, wskazywania zobowiązanemu konkretnych czynności, których wykonanie przywróci poprzedni sposób użytkowania.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a.
Na początku należy stwierdzić, że błędnie został powołany w zarzucie kasacyjnym przepis "art. 141 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ nie obowiązuje taki przepis". W istocie chodzić tu może o przepis art. 141 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji przeprowadził prawidłową kontrolę ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego przez właściwe organy prowadzące postępowanie.
Należy bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że z treści osnowy jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji, a następnie utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego nie można ustalić, jakie warunki, które określają sposób użytkowania danej spalarni odpadów medycznych musi spełnić Spółka, żeby sposób ten mógł być uznany za poprzedni. Jest to o tyle istotne, że w osnowie decyzji organu I instancji jest jednoznaczny nakaz o następującej treści: "przywrócić poprzedni sposób użytkowania spalarni odpadów medycznych w Miliczu przy ul. [...] 1 (działka nr [...]/5, [...], obręb [...]), wynikający z ostatecznej decyzji Starosty Milickiego Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r.".
Z kolei już w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego Starosta Milicki zawarł jednoznaczne stwierdzenie dotyczące wniosku Dyrekcji Miejskich Inwestycji Komunalnych we Wrocławiu o wydanie pozwolenia na użytkowanie spalarni odpadów szpitalnych na terenie [...] przy ulicy [...]. Wynika z niego, że do powyższego pozwolenia na użytkowanie dołączono: "dziennik budowy, oświadczenia kierownika budowy oraz kierowników robót, protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz oświadczenia o braku sprzeciwu na użytkowanie obiektu ze strony organów wymienionych w art. 56 cytowanego wyżej prawa budowlanego".
Ponadto organ dodał, że "po protokolarnym stwierdzeniu o zgodności wykonania robót z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, wobec spełnienia wymagań określonych ustawą, orzeczono jak w treści decyzji".
Oznacza to, że Sąd I instancji słusznie orzekł, że tego rodzaju nakaz zawarty w osnowie decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji, a następnie utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy, nie jest precyzyjny w zakresie ustalenia warunków określających sposób użytkowania przedmiotowej spalarni, który powinna spełnić Spółka, żeby uznać ten sposób za poprzedni w rozumieniu art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika to między innymi z alternatywnego odniesienia się przez organy do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu. Już chociażby tego rodzaju sformułowanie jest nieprecyzyjne i może budzić wątpliwości.
Należy także podkreślić, że nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego rodzaju obiektu budowlanego jak spalarnia odpadów medycznych nie może naruszać obecnie obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego w zakresie odpowiednich regulacji prawa polskiego dotyczącego odpadów medycznych w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L 2008.312.3), biorąc pod uwagę, że od 1 maja 2004 r. Polska jest członkiem Unii Europejskiej.
Po drugie, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie tylko art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że takie stanowisko rozstrzygniecie Sądu I instancji w niniejszej sprawie zawiera, natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy do polemiki z przyjętym przez Sąd I instancji stanem faktycznym sprawy i zaprezentowanym na jego gruncie stanowiskiem prawnym.
Ponadto w stanie faktycznym tej sprawy brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego z powodu braku sformułowania odpowiednich wytycznych co do treści w tym zakresie osnowy decyzji właściwego organu nadzoru budowlanego. Dlatego też nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego i niewłaściwego zastosowania art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego z powodu jego błędnej wykładni w zakresie dotyczącym nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania tego rodzaju obiektu budowlanego jak spalarnia odpadów medycznych.
Niezależnie bowiem od tego co także błędnie podniesiono w tym zarzucie kasacyjnym, że nie może jednocześnie nastąpić błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego, to rozstrzygniecie Sądu I instancji jest w tej sprawie prawidłowe. Wynika to z tego, że przywrócenie stanu poprzedniego, o którym stanowi przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nie może nie brać pod uwagę obowiązujących w tym zakresie wymagań, które wprowadził ustawodawca po akcesji Polski do Unii Europejskiej, a dotyczących ochrony środowiska jak i zdrowia ludzi, ponieważ w świetle art. 3 pkt 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 dalej: "p.o.ś") oddziaływanie na środowisko obejmuje również oddziaływanie na zdrowie ludzi.
Ponadto dotyczy to również użytkowania instalacji lub urządzenia w świetle art. 3 pkt 3 i 6 p.o.ś. jak i istotnej zmiany instalacji, która może powodować znaczące zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.o.ś.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.