Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 785/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. i B. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 grudnia 2019 r., nr 165/SPEC/2019, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., polegającą na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019 oraz braku stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż wymieniona decyzja organu została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 145 ust. § 1 pkt 3 P.p.s.a., podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy, na etapie postępowania odwoławczego przed organem, zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem pojawiły się nowe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które istniały w dniu wydania przez organ decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019, a nieznane organowi w dniu wydania tej decyzji, związane z wydaniem przez Starostę Pruszkowskiego decyzji z dnia 6 września 2019 r., nr 152.2019, na podstawie której nastąpiła aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, mająca na celu przywrócenie danych sprzed zmiany 736/2016 z dnia 23 grudnia 2016 r. i polegająca na przywróceniu przebiegu granic i pola powierzchni działki ewidencyjnej [...], obręb [...], nr księgi wieczystej: [...]stanowiącej własność skarżącej oraz wykreśleniu Gminy Brwinów jako użytkownika wskazanej działki, jak również decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i
Kartograficznego dnia 6 listopada 2019 r., nr 212/2019, mocą której utrzymano w mocy wymienioną decyzję Starosty Pruszkowskiego dnia 6 września 2019 roku, wobec czego Sąd I instancji powinien był, dokonując należytej kontroli zaskarżonej decyzji organu z dnia 31 grudnia 2019 r. i działając stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., stwierdzić, że wydanie wymienionych decyzji Starosty Pruszkowskiego oraz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego doprowadziło do zaistnienia podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a w konsekwencji Sąd I instancji nie powinien oddalać skargi, lecz ją uwzględnić i stwierdzić, że decyzja organu z dnia 31 grudnia 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa w trybie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że decyzja organu z dnia 3 grudnia 2019 r. nr 165/SPEC/2019 została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 ust. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Najpierw odnotować należy, że opisana w podstawie kasacji decyzja Starosty Pruszkowskiego, z dnia 6 września 2019 r., nr 152.2019, na podstawie której nastąpiła aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w przedmiocie przebiegu granic i powierzchni działki ewidencyjnej [...], obręb [...], nr księgi wieczystej: [...], stanowiącej własność skarżącej oraz wykreśleniu Gminy Brwinów jako użytkownika wskazanej działki, jak również decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dnia 6 listopada 2019 r., nr 212/2019, mocą której utrzymano w mocy wymienioną decyzję Starosty Pruszkowskiego dnia 6 września 2019 r., nie wchodziły w skład materiału dowodowego, na którym opierając się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, tj. Wojewoda Mazowiecki wydał decyzję. Jak podniesiono w analizowanym zarzucie kasacji, okoliczności te pojawiły się na etapie postępowania odwoławczego, ale nie były znane organowi odwoławczemu.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżące, tj. J. G. i B. O. podniosły, że w zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 165/SPEC/2019, z dnia 31 grudnia 2019 r., nie zostały uwzględnione zmiany dotyczące przywrócenia granic działki skarżących poprzez wykreślenie gminy jako użytkownika. Zdaniem skarżących, inwestor powinien wprowadzić w projekcie budowlanym zmiany uwzględniające rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 152/2019 z 6 września 2019 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr 212/2019 z 6 listopada 2019 r. Do skargi załączono wskazane decyzje o aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków mającej na celu przywrócenie danych sprzed zmiany nr 736/2016 z dnia 23 grudnia 2016 r.
Przedłożenie dowodu w trakcie postępowania sądowego może być oceniane w kategoriach naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Analizę rozpocząć należy od przypomnienia, że możliwość zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z uwagi na zaistnienie okoliczności dających podstawę wznowienia, o których mowa m.in. w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie i piśmiennictwie (patrz m.in. Jan Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000/1, s. 51 i nast.; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" 2007, s. 452, 453; Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2018, pkt 8 do art. 145 oraz przytoczone tam orzecznictwo i piśmiennictwo).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, przy odczytaniu treści hipotezy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. nie można pomijać przesłanki w postaci stwierdzenia naruszenia prawa. Gdyby znaczenie miało wyłącznie zaistnienie podstawy wznowienia, zwrot o naruszeniu prawa byłby zbędny. Wystarczyłoby odesłanie do podstawy wznowienia postępowania.
Nie oznacza to natomiast sztywnego podziału na podstawy wznowienia nieobjęte hipotezą art. 145 § 1 pkt 1 lit. b K.p.a., oraz te, które mają zastosowanie. W odniesieniu do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie można wykluczyć sytuacji faktyczno-prawnej, w której określona okoliczność lub dowód, w sposób oczywisty, bez szczegółowego badania, nie tylko wyczerpuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ale także wiąże się z naruszeniem prawa.
Inna sytuacja ma miejsce wówczas, gdy zbadanie, czy podniesiona w trakcie postępowania sądowego okoliczność lub dowód, nie tylko mogą stanowić podstawę wznowienia, ale nadto ustalenie, czy ich zaistnienie świadczy o naruszeniu prawa przez organ administracyjny, wymaga przeprowadzenia szeregu czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego.
Tymczasem sąd administracyjny, co do zasady, orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe jest wyjątkiem od reguły. Postępowanie wyjaśniające co do zaistnienia podstawy wznowienia stanowiłoby wówczas zaprzeczenie takiego modelu postępowania sądowego.
Pamiętać przecież trzeba, że postępowanie wznowieniowe unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego składa się z określonych wyraźnie etapów. Najpierw przeprowadzane jest postępowanie formalne, które kończy się aktami wskazanymi w art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. Skuteczne wznowienie postępowania prowadzi do zbadania, czy zachodzi podstawa do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. Po zbadaniu tych okoliczności organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.) lub uchyla decyzje dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Nie omawiając bliżej szeregu zagadnień wiążących się z postępowaniem nadzwyczajnym o wznowienie postępowania administracyjnego, warto jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ ogranicza się do wydania decyzji z naruszeniem prawa, m.in. gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a.
Tak więc ewentualne uchylenie w postępowaniu administracyjnym o wznowienie postępowania decyzji dotychczasowej jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym w zakresie zaistnienia podstawy wznowienia oraz rodzaju i charakteru, a także skutków naruszenia prawa związanego z tą podstawą.
Skonstatować jeszcze można, że ujawnienie nowej okoliczności lub nowego dowodu w trakcie postępowania odwoławczego w postępowaniu zwykłym także wiąże się, z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) i jego oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).
Jak już wyżej zasygnalizowano, nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, w postępowaniu wyjaśniającym należy ustalić zakres ewentualnego wpływu decyzji Starosty Pruszkowskiego nr 152/2019 z 6 września 2019 r. oraz decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr 212/2019 z 6 listopada 2019 r. na przebieg linii rozgraniczającej inwestycji drogowej, a także zakres przejęcia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] (przed podziałem działka nr [...]) na rzecz Gminy Brwinów. W Tabeli Nr 2 wniosku Burmistrza Brwinowa z dnia 10 sierpnia 2018 r. o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] są planowane do przejęcia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W punkcie IIIb decyzji Nr 15/2018 Starosty Pruszkowskiego orzeczono, że następujące nieruchomości, z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna, staną się własnością Gminy Brwinów, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji przez Starostę Pruszkowskiego, o ile przejście własności nie nastąpiło w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.):
- - tiret drugie: nieruchomość położona w Brwinowie (obręb [...]), oznaczona jako działka nr ew. [...] o pow. 18 m2,
- - tiret trzydzieste szóste: nieruchomość położona w Brwinowie (obręb [...]), oznaczona jako działka nr ew. [...]o pow. 143 m2.
Nadto, w punkcie II decyzji Starosty orzeczono m.in., że z działki nr [...]zostaje wydzielona działka nr [...] o pow. 4 m2, pod drogę; pozostała po podziale działka nosi nr [...].
Ostateczną decyzją z dnia 6 listopada 2019 r., nr 212/2019, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty Pruszkowskiego nr 152/2019 rozstrzygająca o przywróceniu przebiegu granic i pola powierzchni 0,0118 ha działki nr [...] z obrębu [...]miasta Brwinowa, a także o wykreśleniu Gminy Brwinów jako użytkownika działki ewidencyjnej nr [...].
Jak wynika z zestawienia powyższych rozstrzygnięć, zakres wpływu decyzji w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest oczywisty. Wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zbadania rezultatów dwóch postępowań geodezyjnych, w tym materiału tekstowego i graficznego, a także porównania treści projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu oraz rozstrzygnięć zawartych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Na podstawie tych ustaleń należy następnie dokonać analizy prawnej, tj. procesu wykładni i zastosowania norm materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie, uwzględniając stan prawny nieruchomości.
Po drugie, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista.
Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, w przypadku okoliczności niewątpliwych, np. fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.) z pewnością mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku skomplikowanych i spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie.
Na wymóg oczywistości warto zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego.
Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem w ramach postępowania sądowego nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną.
Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.