Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2761/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 77/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. A., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz instalacjami wewnętrznymi (w tym instalacją gazową) i przyłączami, zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...],[...] położonych w G. przy ul. [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją z [...] lipca 2007 r.

Wskutek pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

W administracyjnym toku postępowania nieważnościowego oraz po wyrokach Sądów Administracyjnych (tj. WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11 i NSA o sygn. akt II OSK 1813/12, a następnie WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 i NSA o sygn. akt II OSK 1165/14) ww. obrocie prawnym pozostała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], o stwierdzeniu nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2007 r. o pozwoleniu na budowę, zmienionej decyzją z [...] lipca 2007 r. W związku z tym ponownie rozpatrzenia wymagało odwołanie inwestora od ww. decyzji Wojewody [...].

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji o stwierdzeniu nieważności ww. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia orzeczenia administracyjnego ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązkiem każdego organu jest więc możliwie najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek jego podjęcia. Organ I instancji, pomimo wszczęcia postępowania nadzwyczajnego względem dwóch decyzji administracyjnych, składających się na pozwolenie na budowę, kontroli poddał tylko jedną z nich.

Jak zaś wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13, w postępowaniu należy poddać ocenie każdą z kontrolowanych decyzji pod względem zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Tego rodzaju uchybienie nie może być konwalidowane przez organ II instancji w ramach przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych. Kontrola danej decyzji administracyjnej wyłącznie przez organ odwoławczy, z pominięciem organu pierwszej instancji, stanowiłaby natomiast ewidentne uchybienie zasadzie dwuinstancyjności.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.; art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 77/17, oddalając skargę, wskazał, że zarzuty skargi nie są zasadne. Sąd wyjaśnił na czym polega istota zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wymogi do wydania decyzji kasatoryjnej. A mianowicie, organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczy błąd organu pierwszej I instancji polegał na ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie pierwszego, oryginalnego projektu budowlanego, podczas gdy inwestor pod wpływem zastrzeżeń organu architektoniczno-budowlanego przedłożył zmieniony projekt budowlany (nazywany "zamiennym"), który został zatwierdzony decyzją z [...] lipca 2007 r. W tej sytuacji ustalanie jakie wady oryginalnego projektu budowlanego zostały usunięte w projekcie zamiennym, a jakie inne wady pozostały lub pojawiły się w projekcie zamiennym przekracza zakres możliwego uzupełniającego postępowania dowodowego. Pod tym względem zaskarżona decyzja GINB jest prawidłowa, co uzasadnia oddalenie skargi.

W ocenie Sądu, decyzja GINB nie narusza też art. 153 p.p.s.a., ponieważ w związku z wyrokami WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11 i NSA o sygn. akt II OSK 1813/12 została potwierdzona zgodność projektu budowlanego z przepisami materialnoprawnymi. Stwierdzono bowiem, że usytuowanie zaprojektowanego budynku wzdłuż granicy z działką sąsiednią (wschodnia ściana spornego budynku), nie narusza § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto, zgodność projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zbadana przez organ administracyjny wydający pozwolenie na budowę, związany zarówno art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak i przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotem badania Sądu w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11 były również zarzuty dotyczące liczby kondygnacji budynku oraz wymóg maksymalnej wysokości budynku liczonej od poziomu ulicy [...].

Zdaniem tegoż Sądu, projekt nie naruszał prawa w stopniu rażącym. Tym samym, nie było podstawy do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też poprzednia decyzja GINB z [...] lipca 2011 r., będąca wówczas przedmiotem skargi do Sądu, była [w ww. zakresie] w pełni prawidłowa.

Ponadto Sąd wskazał, że powodem uchylenia powołanej wyżej decyzji GINB z [...] lipca 2011 r. przez Sąd wyrokiem o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 były błędy postępowania, przede wszystkim niezapewnienie stronie właściwego udziału w postępowaniu. W powoływanym wyroku Sądu podkreślono konieczność rozróżnienia pierwszego projektu budowlanego zatwierdzonego [...] lutego 2007 r. oraz projektu drugiego (zamiennego) zatwierdzonego [...] lipca 2007 r. Sąd rozstrzygający sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 nie podważał jednak zasadniczych ustaleń rozstrzygnięcia Sądu orzekającego w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11 w zakresie oceny merytorycznej.

Tym samym, w powoływanym przez skarżącą wyroku nie zakwestionowano co do zasady oceny prawnej przyjętej we wcześniejszym wyroku WSA o niewystąpieniu rażącego naruszenia prawa w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę z 2007 r. W tym kontekście nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące niezgodności projektu budowlanego z prawem. Odpada jednocześnie możliwość rozstrzygnięcia, które prowadziłoby do ostatecznego stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji GINB; zobowiązanie GINB na podstawie art. 188 w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Wojewody [...]; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. - art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku, które jest w sposób jawny i oczywisty sprzeczne z dokumentami zebranymi w aktach sprawy, w tym treścią uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 1813/12, wyroku w sprawie VII SA/WA 2133/11, bezpodstawne powołanie się na związanie treścią wyroku w sprawie VII SA/Wa 2133/11, który został przez NSA uchylony w całości, w tym w części odnoszącej się do oceny merytorycznej projektu budowlanego, bezzasadne wywodzenie z treści uzasadnienia wyroku w sprawie VII SA/WA 1729/13 wniosków z braku odniesienia się do elementów uchylonego w całości wyroku VII SA/WA 2133/11, podczas gdy w wyroku tym wyraźnie wskazano na wadliwość merytoryczną uprzedniej decyzji GINB;
2. - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób nierzetelny uniemożliwiający ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto w oderwaniu od akt postępowania, przez bezpodstawne uznanie, że w sprawne będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego inwestor złożył projekt budowlany zamienny wskutek zastrzeżeń organu administracji architektoniczno-budowlanej, a w konsekwencji bezzasadne dostrzeżenie zarzutu, iż organ I instancji nie dokonał oceny, jakie wady oryginalnego projektu zostały usunięte w projekcie zamiennym, podczas gdy w postępowaniu pierwotnym dokonano zmiany pozwolenia na budowę w trybie zwykłej zmiany zainicjowanej przez inwestorkę, a nie w trybie naprawczym, zatem żadnych zastrzeżeń organu administracji architektoniczno-budowlanej nie było;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i § 4 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a. przez bezpodstawnie uznanie, że ustalenie jakie inne wady oryginalnego projektu budowlanego zostały usunięte w projekcie zamiennym, a jakie inne wady pozostały lub pojawiły się w projekcie zamiennym przekracza zakres możliwego uzupełniającego postępowania dowodowego, podczas gdy w istocie żadnych wad nie było, zaś decyzja zmieniająca została wydana wskutek złożenia całkowicie nowego projektu budowanego przez inwestorkę – z jej własnej inicjatywy, a w konsekwencji zmiana pozwolenia na budowę eliminowała z obrotu prawnego pierwotne pozwolenie w zakresie zmienianych ustaleń pozwolenia pierwotnego, a także przez nieuwzględnienie tego, że ocena – zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie VII SA/WA 1729/13 – obu pozwoleń nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie "substancji" (raczej subsumcji) i należytego uzasadnienia odnoszącego się do obu decyzji;
4. - art. 153 p.p.s.a. przez niedostrzeżenie niezastosowania się przez organ do wiążących go wskazań wyrażonych wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 polegające na odstąpieniu od oceny każdej z kontrolowanych decyzji pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności oraz wydanie decyzji uchylającej i przekazanie sprawy do rozpoznania ponownie organowi I instancji;
5. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. "przez niewnikliwe rozpoznanie sprawy polegające na pominięciu całkowicie zbadania kwestii większej, niż dopuszczona przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, liczby kondygnacji nadziemnych budynku";
6. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez pominięcie faktu, iż organ drugiej instancji nie działał w sprawie wnikliwie oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiom dowodowego w sprawie, a w konsekwencji oddalenie skargi. W szczególności Sąd nie dopatrzył się widocznych na pierwszy rzut oka sprzeczności wewnętrznej w treści projektu (jego części opisowej i graficznej oraz między poszczególnymi rysunkami):
7. • w odniesieniu do konstrukcji i otoczenia północnego muru najniższej kondygnacji projektowanego budynku nieprzewidzenie na rysunkach budynku bezpośrednio przy granicy działki, w ten sposób, że przylega on do budynku znajdującego się na sąsiedniej działce, podczas gdy w treści opisowej projektu powołano się na przepisy MPZP wymagające takiego posadowienia;
8. • w odniesieniu do części garażowej projektowanego budynku mieszkalnego całkowicie oczywistych sprzeczności między rysunkami projektu obrazujących, że część garażowa nie tylko nie jest odrębnym obiektem, ale również nie jest zagłębiona w naturalną skarpę terenu z treścią części opisowej, w której projektant stwierdza, że projekt spełnia wymogi dotyczące nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz zagłębienia w naturalną skarpę gruntu. W konsekwencji tego organ uznał, że garaż będący integralną częścią budynku stanowi odrębny obiekt garażowy oraz, że jest on zagłębiony w naturalną skarpę terenu.

Były to uchybienia, które skutkować powinny uchyleniem decyzji, albowiem mogły mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, ponieważ wskazane błędy stanowiły rażące naruszenie prawa. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby Sąd prawidłowo dostrzegł powyższy błąd popełniony przez organ, uchyliłby wyrok;

1. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta G. o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo, a zatem istniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności;
2. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z przepisem art. 94 pkt 6 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, podczas gdy wykonanie kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta G. skutkuje czynem zagrożonym pod groźbą kary, a mianowicie prowadzeniem robót budowlanych niezgodnie z przepisami, tzn. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
3. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez nieprawidłowe wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wiążącym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 stwierdzone przez Sąd uchybienia procesowe dotyczą wyłącznie zaskarżonej decyzji organu II instancji;
4. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez nieprawidłowe wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone błędnym przyjęciem, iż wydanie decyzji rozstrzygającej, zgodnie z wskazaniami zawartymi w wiążącym wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13 prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;
5. - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji w której to uchylona decyzja I instancji nie naruszała wskazanych przepisów;
6. - art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie całości materiału zebranego w sprawie, a w szczególności niedokonanie badania zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów podniesionych w piśmie skarżącej z 17 czerwca 2016 r., wskazujących na kwalifikowane wady decyzji pierwszoinstancyjnej;
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a. przez niedostrzeżenie faktu, iż sporządzone przez organ uzasadnienie decyzji nie odnosi się w pełni do wszystkich kwestii poruszonych w postępowaniu pierwszo- i drugoinstancyjnym.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego błędną interpretację, a w konsekwencji niezastosowanie, "pomimo spełnienia się przesłanek ku temu podstaw", przez nieuznanie, że rażącym naruszeniem prawa jest wydanie pozwolenia na budowę zatwierdzającego projekt budowlany przewidujący:
2. • ścianę budynku na granicy działki, która nie przylega do ściany budynku posadowionego na granicy działki sąsiadującej, co stoi w rażącej sprzeczności z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
3. • schody do budynku będące jego częścią przekraczają nieprzekraczalną linię zabudowy, co stoi w rażącej sprzeczności z zapisami MPZP;
4. • najniższą kondygnację budynku zaprojektowaną w ten sposób, że przekracza linię zabudowy, pomimo że nie stanowi odrębnego obiektu garażowego, który byłby zagłębiony w naturalną skarpę terenu;
5. • wysokość budynku przekraczającą ustaloną w MPZP maksymalną wysokość 8 m od poziomu ul. Kasprowicza;
6. • wyższą, niż dopuszczona w MPZP wysokość budynku;
7. • budynek o czterech kondygnacjach nadziemnych, podczas gdy dopuszczalna na podstawie MPZP ilość kondygnacji nadziemnych wynosi 3;
8. - § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z zatwierdzonego projektu nie wynika, jakoby projekt ten przewidywał budynek ze ścianą usytuowaną przy granicy działki, przylegający do budynku znajdującego się na granicy działki sąsiedniej, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
9. - § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w G. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego [...]) w zw. z pkt 6 lit. a, b tiret trzeci Karty Terenu 07MN1 – załącznika do ww. uchwały, przez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowy projekt nie spełnia wymogów dotyczących wysokości, ilości kondygnacji i intensywności zabudowy, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
10. - pkt 6 c tiret drugie Karty Terenu nr 07MN1 do ww. uchwały przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pojęcie parterowego obiektu garażowego obejmuje również kondygnację wielopiętrowego budynku mieszkalnego, w której znajduje się garaż, co stoi w oczywistej sprzeczności z brzmieniem tego przepisu, które mówi o obiektach garażowych, a więc osobnych budynkach stanowiących jedynie garaże, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu od nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do części projektowanego budynku stanowiącej najniższą jego kondygnację i będącą integralną częścią projektowanego wielopiętrowego budynku mieszkalnego, podczas gdy nie było przesłanek ku temu. Ponadto, naruszenie tego przepisu polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu w części umożliwiającej odstąpienie od linii zabudowy dla parterowych obiektów garażowych wbudowanych w naturalną skarpę terenu, podczas gdy najniższa kondygnacja projektowanego budynku nie tylko nie jest parterowym obiektem garażowym, ale również nie jest wbudowana w naturalną skarpę terenu. W konsekwencji, Sąd nie dostrzegł rażącego naruszenia tego przepisu polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego przewidującego wybudowanie części budynku mieszkalnego wykraczającego poza nieprzekraczalną linię zabudowy;
11. - pkt 6 b tiret trzecie Karty Terenu nr 07MN1 do ww. uchwały przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ograniczenie dopuszczalnej wysokości powyżej linii ul. [...] dotyczy jedynie działek przyległych do ul. [...], "podczas gdy przepisy planu przez pominięcie faktu, że projekt budowlany przewidywał w istocie budynek czterokondygnacyjny, o wysokości 13,05 m, podczas gdy dopuszczalna wysokość budynku zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego to 12 m", a ponadto pominięcie faktu, że wysokość od przyległej do terenu 07MN1 ul. [...] przekracza 8 m, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
12. - pkt 6 c tiret drugie Karty Terenu nr 07MN1 do ww. uchwały przez jego niezastosowanie do schodów stanowiących część budynku, pomimo zajścia przesłanek ku temu, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
13. - § 3 pkt 17 w zw. z § 3 pkt 18 oraz § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez uznanie, że przewidziana w projekcie pierwsza kondygnacja budynku nie jest kondygnacją nadziemną, a podziemną, a w konsekwencji może być usytuowana na granicy działki bez zachowania nakazanych odległości od tej granicy, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
14. - art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego przez pominięcie faktu, że zatwierdzony projekt nie zapewnia ochrony sąsiedniemu budynkowi będącemu obiektem objętym ochroną konserwatorską, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
15. - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez zatwierdzenie projektu niezapewniającego poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, przez pominięcie faktu, iż projekt w sposób oczywisty narusza interesy właścicieli działki przy ul. [...], a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco ten przepis;
16. - § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez pominięcie faktu, że obejmował analizę zacienienia budynku przy ul. [...] przy uwzględnieniu nierzeczywistego usytuowania okien parterowych tego budynku, a w konsekwencji w decyzji o pozwoleniu na budowę zatwierdzono projekt niezapewniający ochrony przed zacienieniem, a tym samym pominiecie, że decyzja o pozwoleniu na budowy rażąco narusza ten przepis;
17. - art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie przez organ faktu, że projekt budowlany sporządzony został na mapach zawierających nieprawdziwe rzędne terenu, a tym samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis;
18. - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez pominięcie przez organ faktu, że w stosunku do projektu nie została w sposób prawidłowy sprawdzona zgodność projektu z planem zagospodarowania przestrzennego, a tymi samym pominięcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza ten przepis.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania – D. A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W związku z zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego, w zakresie którym dotyczą merytorycznej oceny w postępowaniu nieważnościowym legalności pozwolenia na budowę w odniesieniu do przepisów planu miejscowego, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz Prawa budowlanego. Na aktualnym etapie postępowania tego rodzaju merytoryczna ocena nie została wypowiedziana przez organ odwoławczy z uwagi na zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., który przewiduje możliwość wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego przy wydaniu decyzji kasatoryjnej organ nie mógł odnieść się w pełni do wszystkich kwestii poruszonych w postępowaniu pierwszo- i drugoinstancyjnym.

Aktualny zakres oceny wyznaczył bowiem wyłącznie art. 138 § 2 K.p.a. Natomiast ocena Sądu I instancji w ww. zakresie opierała się na wskazaniach wynikających z wydanego w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13. W tym miejscu wskazania wymaga, że w skardze kasacyjnej trafnie wskazano, że ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest wadliwa. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1813/12, uchylającego wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11, brak jest podstaw do stwierdzenia, że została już sądownie potwierdzona zgodność projektu budowlanego z przepisami materialnoprawnymi, jak to przyjął Sąd I instancji. Wręcz odwrotnie, w ww. wyroku NSA wskazał, że dokonana przez WSA w Warszawie ocena stanowiła w tym zakresie wyłącznie powielenie stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, co nie spełniało wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego (art. 141 § 4 p.p.s.a.).

Niemniej dokonana w powyższym zakresie ocena zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie stanowi wystarczającej podstawy do skutecznego jego podważenia, skoro istota zagadnienia prawnego wynikającego z zaskarżonej decyzji jest wynikiem zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wiązało się to ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że zasadniczy błąd organu pierwszej I instancji polegał na ocenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie pierwszego, oryginalnego projektu budowlanego, a nie projektu zamiennego, który został zatwierdzony decyzją z [...] lipca 2007 r.; zaś Sąd I instancji tę ocenę zaakceptował, wskazując, że w tej sytuacji ustalanie jakie wady oryginalnego projektu budowlanego zostały usunięte w projekcie zamiennym, a jakie inne wady pozostały lub pojawiły się w projekcie zamiennym przekracza zakres możliwego uzupełniającego postępowania dowodowego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii meritum sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a dotyczące naruszenia prawa procesowego, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z przepisem art. 94 pkt 6 Prawa budowlanego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 K.p.a.; a także prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.; § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia; § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z pkt 6 lit. a, b tiret trzeci Karty Terenu 07MN1 – załącznika do ww. uchwały; pkt 6 c tiret drugie Karty Terenu nr 07MN1 do ww. uchwały; pkt 6 b tiret trzecie Karty Terenu nr 07MN1 do ww. uchwały; pkt 6 c tiret drugie Karty Terenu nr 07MN1 do ww. uchwały; § 3 pkt 17 w zw. z § 3 pkt 18 oraz § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia; art. 5 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego; art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego; § 13 ww. rozporządzenia; art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc zatem do kwestii oceny legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji co do prawidłowości tak wydanej przez GINB zaskarżonej decyzji, która wyznaczyła granice rozpoznania sprawy przez Sąd Administracyjny, o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. Po pierwsze, w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1813/12 wyrażono ocenę, zgodnie z którą uszło uwadze Sądu I instancji [wydającego wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 2133/11], że w tym trybie badana była przez organ odwoławczy zarówno decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., jak i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] lipca 2007 r. Oceniono, że koniecznym będzie porównanie zakresu obu tych decyzji, objętych przedmiotowym postępowaniem.

Po drugie, rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie wydał wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1729/13, w którym uwzględnił powyższe wskazania NSA, stwierdzając, że GINB w zaskarżonej poprzednio decyzji dokonał oceny inwestycji tak jakby w stosunku do niej była wydana tylko jedna decyzja określająca kształt pozwolenia na budowę. Jak wskazano, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją, której pierwotny kształt został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a później zmieniony decyzją zatwierdzającą projekt zamienny. Fakt ten oceniono jako o tyle istotny, że projekt zamienny wprowadził zmiany w stosunku do projektu pierwotnego w zakresie konstrukcji: sposobu posadowienia budynku, części ścian piwnic, części płyt stropowych i podciągów oraz w elewacji budynku. Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w ww. wyroku, GINB ponownie rozpoznając odwołanie zobowiązany był ocenić każdą z kontrolowanych w trybie nieważnościowym decyzji pod względem zaistnienia bądź nie przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., przestrzegając wszystkich zasad prawidłowo prowadzonego postępowania, a w szczególności zasady czynnego udziału strony w dokładnie każdym stadium postępowania. Swoje ustalenia organ miał odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie aktualnie rozpoznającym skargę kasacyjną, GINB wywiązał się z tak zakreślonych przez Sąd Administracyjny wytycznych, ponieważ uwzględnił, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stosowną oceną powinna też zostać objęta decyzja zmieniająca pierwotne pozwolenie na budowę. Z tego punktu widzenia GINB trafnie dostrzegł, że także decyzja organu I instancji nie zawiera w tym zakresie stosownej oceny. Dlatego sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ nie wystarczy proste uzupełnienie materiału dowodowego, lecz konieczna jest ocena organu I instancji w tym zakresie, której dotychczas nie było. Nie stanowi w tym zakresie wystarczającej podstawy do podważenia tak sformułowanej oceny wskazana w skardze kasacyjnej okoliczność, że projekt zamienny został przedstawiony z inicjatywy inwestora, a nie w wyniku zastrzeżeń organu architektoniczno-budowlanego (jak przyjął to Sąd I instancji), ponieważ co do istoty zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. było wynikiem oceny co do braku przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania nieważnościowego także w odniesieniu do decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, a więc w całokształcie sprawy, czego wymagają zasady kodeksowe wynikające z procedury administracyjnej (art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.).

Dla tej oceny nie ma zatem znaczenia z czyjej inicjatywy doszło do zmiany pozwolenia na budowę, choć tego rodzaju okoliczność powinna być też uwzględniona przy ocenie decyzji z punktu widzenia możliwego zakresu postępowania nieważnościowego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej nie wykazano też aby decyzja organu I instancji zawierała stosowną ocenę w omawianym zakresie. Nie podważono tym samym podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ ustalanie jakie wady oryginalnego projektu budowlanego zostały usunięte w projekcie zamiennym, a jakie inne wady pozostały lub pojawiły się w projekcie zamiennym może wiązać się z przekroczeniem zakresu możliwego uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 § 1 K.p.a. (a w skardze kasacyjnej nie wykazano aby pomiędzy stronami postępowania istniał konsens co do możliwości przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez art. 136 § 2-4 K.p.a.).

W konsekwencji Sąd I instancji niewadliwie stwierdził, że pod tym względem zaskarżona decyzja GINB jest prawidłowa, co uzasadniało zastosowanie przez Sąd I instancji adekwatnego środka prawnego w postaci oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a), a nie – wynikającego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie chodzi o to czy zmiana decyzji nastąpiła w wyniku stwierdzonych wad, lecz czy konkretna decyzja, czy jak w tej sprawie dwie decyzje (pierwotne pozwolenie na budowę i zmiana tego pozwolenia) obarczone są którąś z kwalifikowanych wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Brak stosownej wypowiedzi organu administracyjnego co do całości sprawy, tj. także w zakresie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, może mieć wpływ na ocenę naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ taka wada pozbawia strony postępowania możliwości obrony swoich praw w dwóch instancjach postępowania administracyjnego.

Taką też ocenę poniekąd potwierdza jeden z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym wskazano na nierozpatrzenie całości materiału zebranego w sprawie, co miałoby wskazywać na istnienie kwalifikowanych wad decyzji pierwszoinstancyjnej, co czyniłoby ewentualnie uzasadnionym uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że bezpodstawnym było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W konsekwencji powyższego także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i § 4 K.p.a., art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 7 i art. 77 K.p.a.; art. 153 p.p.s.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a.; art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 i w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. – należało uznać jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach na rzecz uczestniczki postępowania nie orzeczono z uwagi na brak podstawy prawnej. Co do zasady w postępowaniu przed sądami administracyjnymi strony ponoszą koszty związane ze swoim udziałem, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny o zasądzeniu kosztów postępowania orzeka na podstawie art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy te nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania, którzy nie są stroną wnoszącą skargę kasacyjną.