Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 marca 2019 r., IV SA/Wa 3291/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi Fundacji [...] z/s w W. (Fundacja) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO lub Kolegium) z 24 września 2018 r., nr KOC/7210/Ar/17, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. z [...] listopada 2017 r., nr [...], ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, polegającej na budowie nowych odcinków osiedlowej sieci ciepłowniczej 2xDN 250/400 oraz sieci gazowej średniego ciśnienia DN 250 i DN 125 na częściach działek nr ew. [...], [...], [...] oraz na działce nr ew. [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] i ul. [...] w Dzielnicy [...] w W. Kolejno w wyroku wskazano, że SKO w Warszawie powołaną na wstępie decyzją z 24 września 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania Fundacji uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego. W wyroku przywołano zasadnicze motywy uzasadnienia decyzji Kolegium, które podniosło, że w toku postępowania organ I instancji doręczał pisma z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika.
Ponadto decyzję zaskarżoną odwołaniem wydano pomimo niezałączenia przez wnioskodawcę kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także na błędne objęcie decyzją jedynie części działek, w sytuacji kiedy teren inwestycji nie może być ograniczony jedynie do części działki ewidencyjnej. Kolegium uznało, że wydana w I instancji decyzja jest niezgodna ze złożonym wnioskiem inwestora w zakresie terenu, wynikającego z załącznika nr 1 do wniosku, a także niezałączenie do wniosku wszystkich dokumentów, na które wnioskodawca się powołuje, w tym warunków podłączenia nowowybudowanej infrastruktury do sieci, wydane przez gestorów sieci. Przywołano twierdzenia Fundacji, że planowana inwestycja spowoduje zmianę sposobu użytkowania działki nr [...], niezgodnie z jej wolą.
Sąd wojewódzki wskazał, że zdaniem Kolegium planowana inwestycja, jako polegająca na budowie nowych odcinków osiedlowej sieci ciepłowniczej 2xDN 250/400 oraz sieci gazowej średniego ciśnienia DN 250 i DN jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego. Na terenie planowanego przedsięwzięcia nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., Upzp). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową i stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. W wyroku dalej przywołano, że zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że organ I instancji rozpatrując wniosek inwestora nie mógł odmówić wydania decyzji w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Organ, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, takiej niezgodności nie stwierdził zarówno organ I instancji, jak również Kolegium.
Sąd w wyroku przywołał dalsze ustalenia Kolegium, które stwierdziło że:
- 1. znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora z 8 września 2017 r. spełnia wymagania ustawowe;
- 2. inwestycja w świetle brzmienia rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, rozp. RM 2010), nie jest i nie była zaliczana zgodnie z rozporządzeniem z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm., rozp. RM 2004) do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu lub dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany. Tym samym brak było podstaw do ewentualnego dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm., Uioś);
- 3. organ wypełnił wynikające z art. 53 ust. 1 Upzp obowiązki, w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania; w aktach sprawy znajdują się bowiem zarówno zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i obwieszczenie z 19 września 2017 r. o wszczęciu postępowania z informacją o jego wywieszeniu oraz z 30 listopada 2017 r. o wydaniu kontrolowanej decyzji, na którym również znajduje się informacja o wywieszeniu jej treści.
W opinii SKO analiza warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji nie wykazała, aby realizacja inwestycji była niemożliwa i naruszała przepisy prawa. Tym samym za prawidłową uznano skarżoną odwołaniem decyzję, która zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w przepisie art. 54 Upzp, a nadto w świetle brzmienia art. 56 ustawy brak jest podstaw do nie ustalenia warunków.
Dalej w wyroku IV SA/Wa 3291/18 przywołano, że w skardze na w/w decyzję Kolegium Fundacja zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pomimo braku złożenia przez wnioskodawcę kopii mapy zasadniczej lub kopii mapy katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także mapy w skali 1:2000, która jest elementem obowiązkowym wniosku dotyczącym inwestycji liniowej;
- 2. art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, polegające na wydaniu decyzji niezgodnie z wnioskiem inwestora, gdyż teren określony przez inwestora różni się od terenu określonego zaskarżoną decyzją;
- 3. art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp, polegające na wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, w której wniosek inwestora nie zawierał przywoływanych w treści wniosku warunków;
- 4. art. 54 pkt 3 Upzp, polegające na wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ II instancji, która jest sprzeczna z załącznikiem graficznym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Fundacja podniosła, że naruszeniem, jakiego dopuściły się organy jest wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo braku dostarczenia przez wnioskodawcę istotnych dokumentów, na które się powołano w złożonym wniosku: warunki nr [...] z [...] lipca 2016 r.; warunki wydane przez [...] nr [...] z [...] lipca 2016 r. Inwestor w złożonym wniosku w pkt. 3.1 (charakterystyka funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu) powołuje się na ww. warunki techniczne otrzymane przez gestorów mediów. Niemniej jednak w aktach sprawy brak jest tych dokumentów.
W ocenie skarżącej wniosek o wydanie decyzji nie spełniał wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp, zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu część opisowa wniosku powinna zawierać charakterystykę inwestycji, w tym określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Dodatkowo w części opisowej wniosku należy określić charakterystyczne parametry techniczne inwestycji i dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Bez wątpienia odwołanie się do niezłożonych przez inwestora dokumentów, w postaci warunków wydanych przez gestorów mediów, nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 Upzp.
Dalej skarżąca wywodziła, iż z akt sprawy wynika, że załączona przez inwestora mapa w skali 1:500 nie jest kopią mapy zasadniczej, ani kopią mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy.
Skarżąca wskazała, że decyzją organu II instancji terenem inwestycji objęto całość działek ewidencyjnych, nie zaś części działek ewidencyjnych. Tymczasem jedynym załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest mapa, na której teren inwestycji określony jest na częściach działek. Powoduje to sprzeczność pomiędzy decyzją a załącznikiem. Ponadto skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny część opisowa i część graficzna decyzji o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stanowią integralną część i jako takie muszą być ze sobą spójne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W trakcie rozprawy przed sądem wojewódzkim pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w ewidencji gruntów i budynków działka nr ew. [...] nie występuje, jednak jest wymieniona w zaskarżonej decyzji jako teren, na którym usytuowana ma być przedmiotowa inwestycja.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając zaskarżoną decyzję.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło wyjaśnienia tak podstawowej kwestii, jak ustalenie przez które działki inwestycja ma przebiegać, w kontekście braku na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, działki nr [...], która wymieniona została w zaskarżonej decyzji, jako działka, na której ma być usytuowana inwestycja (karta 12, teczka 2/2 akt administracyjnych). Zdaniem tegoż sądu brak ustalenia i wyjaśnienia tych okoliczności, uniemożliwia przeprowadzenie sądowi pełnej kontroli postępowania administracyjnego, a stanowiąc naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Ponadto sąd wojewódzki uznał, że zasadnie wywodziła skarżąca, iż zgodnie z judykaturą oraz poglądami doktryny część opisowa i część graficzna decyzji o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) stanowią integralną część i jako takie muszą być ze sobą spójne. Obie te części są składnikami decyzji kształtującymi prawa i obowiązki inwestora, należy więc wykluczyć ich wewnętrzną sprzeczność (tak w wyroku NSA z 13 marca 2009 r., II OSK 429/18).
W ocenie sądu pierwszej instancji wskazane braki, które organ powinien uzupełnić w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, spełniają przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wydania wyroku: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa). Sąd ten stwierdził bowiem, że brak dokładnego odzwierciedlenia przez które nieruchomości inwestycja ma przebiegać oraz różnice w tak zasadniczej kwestii między częścią graficzną decyzji, a jej częścią opisową, powoduje niejasności w interpretacji zaskarżonej decyzji, zarówno co do jej przedmiotu, jak i zakresu obowiązywania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Fundacja zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 153 w zw. z art. 134 Ppsa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp poprzez brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy w przypadku inwestycji, w stosunku do której sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję konieczne jest złożenie przez wnioskodawcę również mapy w skali 1:2000;
- 2. art. 153 w zw. z art. 134 Ppsa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp poprzez brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy w przypadku inwestycji celu publicznego koniecznym jest dysponowanie przez inwestora warunków uzyskanych przez gestorów mediów.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca kasacyjnie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie, odstąpienie od zasądzenia od niej kosztów procesu.
Fundacja podnosi, że w skardze wskazywała, iż mając na uwadze liniowy charakter inwestycji celu publicznego, konieczne jest zawarcie we wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dwóch map, w tym mapy o skali 1:2000. Jej zdaniem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika bezsprzecznie, że sąd wojewódzki odniósł się do tej istotnej kwestii, mianowicie czy zarzuty skarżącej były zasadne, co oznacza że inwestycja celu publicznego w postaci budowy nowych odcinków sieci ciepłowniczej oraz sieci gazowej średniego zasięgu jest inwestycją liniową, w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, czy też ta inwestycja w ocenie sądu inwestycją liniową nie jest. W przypadku uznania, że inwestycja celu publicznego, której dotyczy zaskarżona decyzja nie jest inwestycją liniową powoduje, że nie ma konieczności załączania do wniosku dwóch kopii map, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, w tym mapy o skali 1:2000. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest istotne na gruncie rozpoznawanej sprawie, albowiem inwestor do wniosku nie załączył dodatkowej mapy o skali 1:2000.
Kolejnym zarzutem Fundacji w stosunku do zaskarżonego wyroku jest brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do zarzutów dotyczących obowiązku dysponowania przez inwestora w przypadku uzyskiwania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oświadczeń gestorów mediów (warunków). Strona w skardze wskazywała, że inwestor nie przedstawił przywoływanych warunków.
W piśmie z 23 lipca 2019 r. pełnomocnik Fundacji [...] zmodyfikował skargę kasacyjną w ten sposób, że wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (por. art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Co się tyczy podniesienia w ramach zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 Ppsa wypadnie zauważyć, że dzieli się on na dwa paragrafy, zaś w skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, którego z tych przepisów dotyczyć ma podniesiony zarzut kasacyjny. Sąd Naczelny nie jest uprawniony do domyślania się intencji strony, która po to wszak jest reprezentowana przy czynności sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, aby w sposób formalnie poprawny skonstruować podstawy kasacyjne. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 134 Ppsa nie poddaje się kontroli.
B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 Upzp, wywodzenie jakoby sąd pierwszej instancji nie odniósł się do skargi w aspekcie konieczności złożenia przez wnioskodawcę – inwestora – mapy w skali 1:2000, skoro sprawa dotyczy inwestycji liniowej, nie jest trafne. W motywach zaskarżonego wyroku na s. 9 i 10 – wbrew zarzutowi kasacyjnemu – kwestia ta znalazła odzwierciedlenie, skoro sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, w aspekcie zarzutów skargi, że część graficzna wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego winna być sporządzona również w skali 1:2000, w następnym zaś akapicie konkludując swe wywody, jednoznacznie sąd a quo nakazał organowi uzupełnić "wskazane braki". Tym samym sąd wojewódzki nakazał uzupełnić braki wniosku we wskazanym przez siebie, a uprzednio podnoszonym już w samej skardze, zakresie.
C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp, jeśli ma prowadzić do skutku określonego w piśmie pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie z 23 lipca 2022 r. modyfikującego pierwotne żądanie zawarte w skardze kasacyjnej i domagającego się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Przyznać wypadnie, że w skardze Fundacji podniesiono zarzut naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp, a do tego zarzutu sąd pierwszej instancji się nie odniósł, ograniczając się do stwierdzenia, że ujawnione braki w wyjaśnieniu, przez jakie działki inwestycja ma przebiegać, miały "uniemożliwić przeprowadzenie sądowi pełnej kontroli postępowania" oraz "uniemożliwia to weryfikację przez sąd zachowania ustawowych wymogów, o których wyżej była mowa" (s. 9 zaskarżonego wyroku). Rzecz jednak w tym, że podnosząc w ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, zarzucane sądowi wojewódzkiemu uchybienie należałoby kwalifikować jako "mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Skoro w tej sprawie sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Fundacji i uchylił zaskarżoną decyzję, jak tego m. in. oczekiwano w skardze, to podnoszony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ubocznie trzeba dostrzec, że art. 52 ust. 2 pkt 2 Upzp w odniesieniu do wymogów wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga określenia charakterystyki inwestycji, nie odnosi się natomiast do oświadczeń gestorów mediów (warunków). Dodatkowo trafnie sąd wojewódzki dostrzegł, że zaskarżona decyzja wywołuje niejasności, skoro nie wiadomo jakie prawa i obowiązki określa, to zaś trafnie oceniono, jako nakazujące jej uchylenie.
D. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.