Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2762/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 730/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody M. z [...] maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Inwestorzy M. i A. B. 14 listopada 2018 r. wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji na działce nr [...]. Do wniosku dołączyli oświadczenie z 10 listopada 2018 r. o posiadanym prawie do dysponowania wskazaną działką na cele budowlane z tytułu własności zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) – dalej: prawo budowlane.

Decyzją z [...] marca 2019 r. Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną tj. (instalacja energetyczna zalicznikowa z szafki pomiarowej zlokalizowanej w granicy działki do budynku, instalacja wodociągowa z projektowanej studni wierconej, utwardzenie terenu) na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości L. W., gmina L. W. W odwołaniach od powyższej decyzji E.W., I. J., J.J. i F.M. zarzucili organowi pierwszej instancji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku prawa do dysponowania terenem na cele budowlane przez inwestorów.

Wojewoda M. postanowieniem z [...] maja 2019 r. stwierdził niedopuszczalność odwołań orzekając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) – dalej: k.p.a. i art. 82 ust. 3 prawa budowlanego. Jak wskazał organ odwoławczy, decyzją z [...] września 2006 r. Wójt Gminy N. T. zatwierdził projekt scaleniowy gruntów. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który został uchylony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) postanowieniem z [...] lutego 2007 r. Kolejno decyzją z [...] maja 2008 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję scaleniową w mocy, skutkiem czego decyzja scaleniowa stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylił decyzję scaleniową, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok stał się prawomocny 18 października 2013 r. wskutek oddalenia skargi na ten wyrok przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja scaleniowa z [...] września 2006 r. była podstawą wykonania operatu geodezyjnego i założenia nowych ksiąg wieczystych, z których wynika, że prawo własności do spornej nieruchomości przysługuje inwestorom, a nie wnoszącym odwołanie.

Wobec przedstawionego stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie krąg stron postępowania należy ustalić na podstawie księgi wieczystej na dzień wydawania decyzji. Wynika to domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz że prawo wykreślone nie istnieje (art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2204 – dalej: k.w.h.). Chociaż domniemania są wzruszalne, to sąd lub inny organ jest związany domniemaniem i nie może z własnej inicjatywy (z urzędu) podejmować działań w celu wzruszenia domniemania, a nawet organ administracyjny nie może podejmować takich działań na wniosek lub zarzut strony. Organ prowadzący postępowanie dotyczące takiej nieruchomości nie ma kompetencji do weryfikowania skutków uchylenia decyzji scaleniowej w odniesieniu do konkretnej nieruchomości.

Konsekwencją powyższego jest powinność kierowania się przez organy administracji architektoniczno-budowlanej treścią księgi wieczystej w celu weryfikacji prawidłowości i zgodności z prawem złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący się wywodzą swój interes prawny z faktu, że byli właścicielami działek, które po scaleniu weszły w skład działki nr [...], objętej planowaną inwestycją. Zgodnie z treścią księgi wieczystej prowadzonej dla tej działki, nie są aktualnie jej właścicielami. Planowana inwestycja na spornej działce nie powoduje również ograniczenia zagospodarowania i użytkowania sąsiednich nieruchomości. W rezultacie, odwołujący się nie posiadają interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji na działce objętej tym postępowaniem.

W wyniku skargi do sądu E.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wspomnianym we wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, o oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić jedynie wtedy, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego składającego odwołanie. Przepis art. 134 k.p.a. nie może stanowić w rozpoznawanej sprawie podstawy do rozstrzygnięcia, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a nie stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku stanowi następstwo przyjęcia stanowiska NSA zaprezentowanego w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98.

Wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych i wskazując na brak przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie, organ dopuścił się naruszenia zasad, o których mowa w wyżej cytowanej uchwale. Pozaprocesowe rozstrzygnięcie organu drugiej instancji ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że tylko inwestorowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, jest wadliwe. Organ mógł zaprzeczyć przysługiwaniu skarżącemu przymiotu strony jedynie w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Nieprawidłowym jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bowiem okoliczność legitymowania się bądź nie interesem prawnym nie była w tej sprawie oczywista i wymagała wyjaśnienia w toku postępowania.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda M. podniósł zarzuty naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

1. a) art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o niedopuszczalności odwołania E.W., w sytuacji, gdy odwołujący się, nie wykazał się interesem prawnym do udziału w postępowaniu administracyjnym i takiego uprawnienia nie potwierdza również zgromadzony materiał dowodowy w sprawie;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz w powiązaniu z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego i art. 3 ust. 1 k.w.h., poprzez błędną ich wykładnię, skutkującą przyjęciem, że Wojewoda M. wadliwie uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i orzekł o niedopuszczalności odwołania, w sytuacji, gdy w ocenie Wojewody M. zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla uznania, że skarżący nie jest stroną postępowania, a inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z uwagi na fakt, że:
3. - inwestor w dniu 10.11.2018 r. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki ewid. ozn. nr [...] w L. W., wskazując własność jako podstawę dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
4. - z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej teren inwestycji wynika, że właścicielem tej nieruchomości będącej jest inwestor M. B. i A. B.;
5. - odwołujący się E.W., jako były współwłaściciel działek, wchodzących w skład działki poscaleniowej nr [...] w L. W., objętej planowaną inwestycją, w dacie orzekania przez organ, nie legitymował się dowodem podważającym domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 k.w.h., a zatem nie wykazał posiadania interesu prawnego w sprawie;
6. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowały w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec braku interesu prawnego po stronie skarżącego, do udziału w postępowaniu;
7. d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 p.p.s.a. nie został zastosowany pomimo, iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

1. 1. Skarżący organ podważa pogląd wyrażony przez sąd pierwszej instancji polegający na przyjęciu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy kwestia przysługiwania wnoszącemu odwołanie interesu prawnego nie stanowiła oczywistego zagadnienia. Tylko bowiem przyjęcie, że brak przymiotu strony po stronie skarżącego był oczywisty mogło stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., jak orzekł Wojewoda M. w zaskarżonym postanowieniu.
2. 2. Przesłanki niedopuszczalności odwołania, w rozumieniu art. 134 k.p.a., obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma rozważenie przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym, które dotyczą przypadków, gdy odwołanie wniosła jednostka niemająca legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo podmiot niemający zdolności do czynności prawnych. Jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, takie rozstrzygnięcie możliwe jest jednak tylko w przypadku, gdy brak legitymacji odwoławczej jest oczywisty i bezsporny. O oczywistym braku legitymacji odwoławczej można mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma wymiar obiektywny i nie wiąże się z oceną interesu prawnego (np. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom. II, Warszawa 2010, s. 210 oraz K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 750). W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie, nie ma znaczenia prawnego dla możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w której odwołanie wniosły legitymowane podmioty. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w przywołanej w zaskarżonym wyroku uchwale 7 sędziów NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) i utrwalone w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. przywołany w zaskarżonym orzeczeniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/2005 (ONSAiWSA 2007/2 poz. 50). Teza uchwały została zaaprobowana przez przedstawicieli doktryny (B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2014 r., s. 533; G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, tom. II, Warszawa 2010, s. 210, K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Warszawa 2011, s. 750).
3. 3. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, że nieprawidłowa byłaby taka wykładnia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, która pozbawiałaby statusu strony postępowania właściciela terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, który nie jest inwestorem, szczególnie jeżeli sprzeciwia się temu zamierzeniu, kwestionuje prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na podstawie na cele budowlane i powołuje się na poparte materiałem dowodowym argumenty. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitego stanowiska w odniesieniu do charakteru wzruszalności takiego oświadczenia inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną za prawidłowe uznaje takie stanowisko, które nie wskazuje na związanie organu złożonym przez inwestora oświadczeniem. Uproszczenie w kompletowaniu dokumentacji poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę, poprzez ograniczenie do złożenia oświadczenia, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej ma nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia (tak np. wyroki NSA: z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1735/06; z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 425/15; z 12 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 856/18; z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1821/11).
4. 4. Charakter okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie pozwala na przyjęcie, że skarżący w sposób oczywisty i bezsporny nie posiada interesu prawnego do wniesienia odwołania. Organ w zaskarżonym postanowieniu zwrócił uwagę na skomplikowany stan prawny nieruchomości wskazując, że dla sprawy istotne znaczenie ma "szczególna sytuacja dotycząca podziałów ewidencyjnych". Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, decyzja scaleniowa, na podstawie której wnoszący odwołanie został pozbawiony prawa własności nieruchomości, została uchylona. Powyższe zdarzenie prawne wymaga oceny przez organ prowadzący postępowanie i wyjaśnienie stanu prawnego istniejącego w chwili orzekania. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że w warunkach rozpoznawanej sprawy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie prawa, gdyż nie przeprowadzono w niezbędnym zakresie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego.
5. 5. Odnosząc się do kwestii możliwości obalenia domniemania, o którym mowa w art. 3 ust 1 i 2 k.w.h., należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sporna pozostaje możliwość przesądzenia zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w postępowaniu administracyjnym. Przywołane w zaskarżonym orzeczeniu poglądy orzecznictwa, chociaż są prawidłowe, to jednak również niepełne. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 października 2019 r., sygn. akt I OSK 33/18, właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księgach wieczystych.
6. 6. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.