Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 612/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi W. F. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 17 maja 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z 21 lipca 2011 r. oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Decyzją z 21 lipca 2011 r. odmówiono przyznania W. F. uprawnienia do świadczenia pieniężnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2 lit. "a" oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzickich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza jedynie fakt wysiedlenia, nie potwierdza natomiast wykonywania pracy przymusowej.
W. F. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego, utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie. W motywach organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, represją jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 roku do dnia 5 lutego 1946 roku oraz po tym okresie do końca 1948 roku z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Jak wskazał organ, z treści art. 2 ust. 2 ustawy wynika, że konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy dana osoba została deportowana (wywieziona) do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 roku lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Nadto niezbędnym jest stwierdzenie, że praca przez tę osobę była wykonywana w warunkach deportacji przez okres co najmniej 6 miesięcy.
Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że rodzina W.F. w dniu [...] kwietnia 1941 roku została wysiedlona z rodzinnej miejscowości [...], co potwierdza zaświadczenie wydane przez Archiwum Państwowe, z którego wynika, że wysiedlenia z tego terenu miały związek z budową poligonu wojskowego. Ojciec strony, na co wskazuje dokumentacja Instytutu Pamięci Narodowej, figuruje także w ankiecie osób wysiedlonych do Generalnej Guberni. W przekonaniu organu, w czasie okupacji często zdarzały się wysiedlenia całych miejscowości bądź gmin w związku z zajęciem terenu przez okupanta. Strona wraz z rodziną trafiła do miejscowości [...], gdzie zamieszkała w opuszczonym jednoizbowym domu wraz z dwiema innymi rodzinami. Warunki pobytu były ciężkie. Rodzice i rodzeństwo wnioskodawczyni pracowali w niemieckim gospodarstwie rolnym, W. F. zajmowała się zwierzętami (np. kury, gęsi, owce). Nie otrzymywali wynagrodzenia, a jedynie żywność.
Opierając się na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym organ stwierdził, że nie ma dokumentów potwierdzających fakt deportacji W. F. do pracy przymusowej. Zgromadzone dowody potwierdzają jedynie okoliczność, że deportacja miała miejsce w związku z organizacją poligonu wojskowego w rodzinnej miejscowości wnioskodawczyni.
W skardze na powyższą decyzję W. F. wskazała, że w kwietniu 1941 roku została jako dziecko (urodziła się [...] maja 1936 roku) wraz z rodzicami i rodzeństwem wysiedlona z rodzinnej miejscowości [...], gmina [...] do miejscowości [...], gmina C., odległej o ok. 15 km. Rodzina została zakwaterowana w jednej izbie starego domu wraz z innymi dwoma rodzinami. Rodzice i młodsza siostra była zmuszona do pracy w gospodarstwie niemieckim, a skarżąca i starsza siostra zostały zabrane do prac domowych. Skarżąca nie mogła widywać się z rodzicami. Po zakończeniu wojny rodzina wróciła do rodzinnej miejscowości, ale zamieszkała u sąsiada, bo ich dom został w czasie wojny rozebrany, a budynki gospodarcze spalone. W konkluzji wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pieniężnego.
Rozpoznając sprawę WSA w Łodzi podzielił stanowisko orzekającego organu, że materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 2 pkt 2 ustawy. Z uwagi na ten przepis przywołał Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 roku (sygn. akt: K 49/07, publ: Dz. U. Nr 220, poz. 1734 z dnia 23 grudnia 2009 roku). Zgodnie z tezą tegoż wyroku, art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Osoby poddane tej formie represji znajdowały się w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu, w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, Trybunał wymienił: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR).
Okoliczności te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nabierały szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi.
W opinii Trybunału Konstytucyjnego, sformułowane w art. 2 pkt 2 ustawy, bardzo rygorystyczne przesłanki dostępu do świadczeń deportacyjnych w istotny sposób naruszają zasadę równości. Kryterium przekroczenia granic państwowych nie jest adekwatne do celu ustawy, którym było symboliczne zadośćuczynienie za pracę przymusową świadczoną na rzecz okupantów w szczególnie trudnych warunkach, spowodowanych oderwaniem od dotychczasowego otoczenia.
Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy Sąd I instancji uznał, że doszło do uchybienia przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym sprawy warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego na gruncie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku jest stwierdzenie faktu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. Zdaniem Sądu I instancji, organy winny ustalić, czy w sprawie miała miejsce deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku. Przy uwzględnieniu przepisów ustawy i cytowanego wyroku, Sąd I instancji uznał, że deportacja musiała łączyć się z przymusowym wywiezieniem, wyrwaniem i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji najczęściej wiązał się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnego, kulturowego i językowego. W czasie tym dochodziło do ogólnego pogorszenia warunków egzystencji w stosunku do życia w dotychczasowym miejscu zamieszkania.
Osoba deportowana zwykle nie miała możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu. Nie mogła utrzymywać więzi oraz pozytywnych relacji rodzinnych i sąsiedzkich. W warunkach konkretnych okoliczności sprawy ważnym jest ustalenie, czy osoba deportowana mogła odwiedzać dom rodzinny, znajomych, przyjaciół. Nie bez znaczenia pozostaje wiek osoby deportowanej, a co za tym idzie zdolność do samodzielnej egzystencji, jak i warunki, w których osoba ta musiała funkcjonować w miejscu deportacji (gdzie spała, jak wyglądał dzień takiej osoby, jak się odżywiała), oraz czy zadania wykonywane przez osobę deportowaną adekwatne były do jej wieku. Często bowiem się zdarzało, że małe dzieci musiały ciężko pracować pod groźbą kary.
W konkluzji wskazał Sąd I instancji, że z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że skarżąca w kwietniu 1941 roku wspólnie z rodziną została wywieziona do gospodarstwa rolnego zarządzanego przez okupanta niemieckiego do miejscowości oddalonej o około 15 km. W rodzinnej miejscowości utworzony był poligon wojskowy. Podczas deportacji skarżąca była dzieckiem, urodziła się w 1936 roku. Do domu rodzina powróciła po zakończeniu wojny.
Zdaniem Sądu I instancji zakwestionować należy pogląd organu, że strona była deportowana na skutek działań wojennych, a nie w celu wykonywania pracy, gdyż w jego rodzinnej miejscowości zorganizowano poligon. Przesiedlenie strony w takich okolicznościach, w ocenie organu, nie miało na celu skierowania do pracy przymusowej. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić, nie został on poparty żadnym dowodem, zatem jest nieuzasadniony.
Na marginesie podkreślił WSA, że wszelkie okoliczności objęte postępowaniem dowodowym miały miejsce ponad 70 lat temu, do tego zarówno strona postępowania, jak i powołani świadkowie to osoby starsze. Okoliczności te organ powinien uwzględnić w trakcie oceny poszczególnych dowodów i faktów zaistniałych w sprawie. Bezspornie, po upływie tylu lat od zakończenia wojny do dyspozycji strony, jak i organu administracji pozostał wąski wachlarz środków dowodowych. Najistotniejszym i najłatwiej dostępnym dowodem są zeznania świadków i strony postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wskazując na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, wskazując art. 2 pkt 2 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że represje doznane przez skarżącego stanowiły represję w rozumieniu tego przepisu.
Z kolei w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a organ zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy postępowania procesowego zostały naruszone, co skutkowało zamiast oddaleniem skargi to jej uwzględnieniem i uchyleniem obu decyzji, podczas gdy organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy konieczny do załatwienia sprawy,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec wskazania przez Sąd niedozwolonych reguł interpretacyjnych nakazujących organowi interpretację faktów i dowodów w kontekście wieku strony (osoba starsza).
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że ustawodawca w przepisie art. 2 pkt. 2 ustawy wyraźnie wskazał, koniunkcja jakich przesłanek pozwala przyznać świadczenie pieniężne. Reguły interpretacyjne tego przepisu ustalił Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 roku sygn. akt: K 49/07. Niezbędną przesłanką do otrzymania przedmiotowego świadczenia jest deportacja do pracy przymusowej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje natomiast, że represją jakiej doznała strona skarżąca było wysiedlenie, brak jest natomiast dowodów na skierowanie skarżącej do pracy przymusowej.
W przekonaniu autora skargi kasacyjnej bezzasadny jest zawarty w kwestionowanym wyroku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia tegoż przepisu k.p.a.. W niniejszej sprawie organ szczegółowo wyjaśnił, dlaczego odmawia bądź przyznaje niektórym dowodom przymiot prawdziwości bądź istotności, przedstawił także swój wywód zgodnie z zasadami logiki w oparciu o art. 80 k.p.a..
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w sprawach o tożsamym stanie faktycznym (dotyczących osób wysiedlonych w związku z budową tego samego poligonu pod Sieradzem) wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne zajmując stanowisko, że wysiedlenie nie jest tożsame z deportacją, gdyż ustawa wymaga, aby zachowanie okupanta miało charakter deportacji w celu wykonywania pracy przymusowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art.183 p.p.s.a..
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania są zasadne.
Analiza akt sprawy wskazuje, że stawiany przez Sąd I instancji kontrolowanemu rozstrzygnięciu zarzut nieuwzględnienia okoliczności związanych z realiami czasów okupacji, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie jest uprawniony. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez Sąd I instancji uchybienia przepisom postępowania są w istocie konsekwencją przyjęcia wadliwej wykładni prawa materialnego. Wykładając bowiem treść art. 2 pkt 2 ustawy Sąd przyjął, że ustalenie faktu wysiedlenia skarżącego z rodzinnej miejscowości i ustalenie wykonywania pracy w miejscu przesiedlenia jest wystarczające dla przyjęcia przesłanki "deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej", o której mowa w tym przepisie. Stanowiska tego nie można jednak zaakceptować.
Stosownie do art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym represją w jej rozumieniu jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945.
Świadczenie pieniężne przysługuje zatem wówczas, gdy po pierwsze miała miejsce deportacja i po drugie deportacji tej dokonano w celu wykonywania pracy przymusowej. Dla przyjęcia spełnienia przesłanki "deportacji do pracy przymusowej" konieczne jest stwierdzenie nie tylko przymusowego opuszczenia miejsca zamieszkania (jak to miało miejsce w przypadku skarżącej), ale również bezpośredniego związku tej okoliczności ze skierowaniem do pracy przymusowej na rzecz III Rzeszy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 2 ustawy nie może pomijać celu związanego z przymuszeniem do opuszczenia miejsca zamieszkania. Tylko wówczas, gdy wykonywanie pracy na rzecz okupanta było powodem wywiezienia można przyjąć, że miała miejsce "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej" w rozumieniu tego przepisu. Podkreślić należy, że prezentowany pogląd jest w pełni zgodny ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku przywołanym przez Sąd I instancji, a odnoszącym się do wcześniejszej wersji omawianego przepisu.
Analiza uzasadnienia wyroku z 16 grudnia 2009 r. w sprawie K 49/07 jednoznacznie potwierdza, że uprawnienie do świadczenia pieniężnego wynikającego z ustawy przysługuje wyłącznie tej grupie osób deportowanych, które zostały wywiezione do pracy przymusowej (potocznie "na roboty"). W okolicznościach niniejszej sprawy warto zwrócić uwagę na następujące fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia: "Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. (...) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy i kwestionuje nieprawidłowy sposób ukształtowania przesłanek dostępu do świadczeń deportacyjnych.
Naruszenie w tym zakresie zasady równości jest bezpośrednim wynikiem uzależnienia prawa do analizowanego świadczenia od kryteriów "geograficznych" (tzn. przekroczenia granic państwa polskiego) i wykluczenia możliwości otrzymania świadczeń przez osoby deportowane (wywiezione) do pracy przymusowej w ramach terytorium państwa polskiego. Trybunał Konstytucyjny nie ma natomiast zastrzeżeń co do samej zasady, aby świadczenia otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Z powyższego jednoznacznie wynika, że Trybunał podważając przyjęte przez ustawodawcę we wcześniejszej wersji art. 2 pkt 2 ustawy kryterium geograficzne deportacji w pełni akceptował cel ustawodawcy związany z uchwaleniem ustawy tj. uprzywilejowania wśród osób wykonujących pracę przymusową tylko tych, które w tym celu zostały zmuszone do opuszczenia rodzinnych miejscowości i wywiezione w obce i wrogie środowisko.
Należy też wskazać, że na konieczność istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy deportacją, a wykonywaniem pracy przymusowej przy wykładni "deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej" z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym zwracał już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 października 2013 r. w sprawie II OSK 1174/12 i z dnia 25 października 2013 r. w sprawie II OSK 1190/12 (dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Stanowisko w nich wyrażone należy w pełni podzielić.
W konsekwencji, w rozpatrywanej sprawie nie można było uznać, że skarżąca doznała represji, o której mowa w ustawie o świadczeniu pieniężnym. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego celem deportacji skarżącej i jej rodziny nie było wykonywanie pracy na rzecz III Rzeszy, lecz budowa poligonu na terenie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Wprawdzie nie można wykluczyć, że oba te cele okupant realizował jednocześnie, niemniej przeprowadzone dowody tego nie potwierdzają. Słusznie organ podkreślił, że w przypadku skarżącej brak wymaganego związku pomiędzy przymusowym opuszczeniem miejsca zamieszkania, a skierowaniem do pracy przymusowej. Z akt sprawy wynika co prawda, że skarżąca jako dziecko pracowała w gospodarstwie rolnym obywatela niemieckiego, co potwierdzają zeznania świadków. Nie ma natomiast żadnych dowodów, że przymuszenie do świadczenia pracy w tym gospodarstwie nastąpiło z nakazu (skierowania) okupanta, ani że wykonywanie pracy przez skarżącą lub jej rodzinę było powodem ich wywiezienia z rodzinnej miejscowości, a tylko takie ustalenie umożliwiałoby przyznanie uprawnienia do świadczenia wynikającego z ustawy.
Prawidłowe okazało się zatem stanowisko Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż odpowiadała ona prawu.
Z przytoczonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, odstępując jednocześnie, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.