Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1947/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skarg Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w Warszawie oraz M. P. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku.
Jak wynika z akt sprawy, w związku z licznymi pismami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przywrócenia obiektowi budowlanemu funkcji hotelowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B., gm. P. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Pr.bud., nakazał Stowarzyszeniu "[...]" wstrzymanie użytkowania przedmiotowego budynku i przedstawienie szeregu dokumentów. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nakazał Stowarzyszeniu "[...]" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla bezdomnych poprzez przywrócenie budynkowi funkcji hotelowej na terenie działki przy ul. [...] w B. W wyniku rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia "[...]" Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję PINB w Piasecznie z dnia [...] maja 2013 r. oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) nakazał M. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania schroniska dla bezdomnych, tj. przywrócenie obiektowi budowlanemu funkcji hotelowej na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w miejscowości B., gm. [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno z zapytaniem, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Burmistrz w odpowiedzi negatywnej stwierdził, że działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na terenie usług turystyki, sportu i rekreacji oznaczonym w planie symbolem 1.UT/US w części na terenie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej, oznaczonym w planie symbolem 20MN, w części na terenie lasów oznaczonych w planie symbolem ZL. W części działka zlokalizowana jest w strefie oddziaływania hałasu od tras komunikacyjnych. Hotel "[...] usytuowany był w części oznaczonej symbolem 1.UT/US.
Organ ustalił, że Burmistrz Gminy Piaseczno wyraził zgodę decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego na budynek hotelowy zgodnie z dokumentacją techniczną zamienną oraz uzgodnieniami branżowymi. W budynku tym była prowadzona restauracja i hotel zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] maja 1993 r. Nr ew. [...]. Do chwili obecnej obiekt wykorzystywany jest jako schronisko dla osób bezdomnych oraz centrum szkoleniowe. Na parterze znajduje się recepcja, pokój biurowy, stołówka, zaplecze kuchenne, kotłownia, dwa pokoje przystosowane do przyjęcia osób niepełnosprawnych. Przed przystąpieniem do zmiany użytkowania, na parterze wydzielono pomieszczenie dla pielęgniarek.
Dodatkowo podkreślono, że w dniu 6 września 2012 r. M.P. złożyła wniosek do Starosty Piaseczyńskiego dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku świadczącego usługi turystyczne i sportowe na schronisko dla bezdomnych, lecz w dniu 24 września 2012 r. wniosek został wycofany.
Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego wnieśli Stowarzyszenie "[...]" oraz M. P. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w Piasecznie z dnia [...] maja 2014 r. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo wszczął postępowanie w trybie art. 71a Prawa budowlanego i wobec braku przesłanek do legalizacji w związku z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydał decyzję nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.
Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w W. oraz M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1947/14 na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej niezbędne było z uwagi na niezastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego mającego obligatoryjne zastosowanie w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego zgłoszenia.
W ocenie Sądu organ I instancji przed zastosowaniem ww. procedury, w pierwszym rzędzie zobowiązany jest ocenić, czy doszło w ogóle do zmiany samowolnej dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, bowiem nie każda zmiana sposobu użytkowania będzie zmianą sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie organ musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 warunków technicznych, a także użytkowych obiektu. Ocena tych wszystkich elementów w kontekście treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi zasadniczy element stwierdzenia, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie bowiem, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie podjęcie działalności związanej z użytkowaniem obiektu wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego zmienionego użytkowania.
Zmianę sposobu użytkowania należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na zmianę użytkowania tego obiektu z dnia [...] czerwca 1993 r. znak [...] Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno. Na tym etapie ustaleń i analizy organ winien ocenić, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu dotychczasowego użytkowania, mając na uwadze, że tylko taka zmiana sposobu użytkowania wymagała zgłoszenia, która wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania, a więc warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych lub w zakresie ochrony środowiska.
Sąd podkreślił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem "w szczególności". Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania, ale z drugiej strony wymaga stosownego uzasadnienia podjętej decyzji. Ocenie organu będzie podlegało więc, czy budynek przedmiotowy zachował dotychczasową funkcję świadczenia usług hotelowych, i czy rozszerzenie zakresu tych usług wpływa na zmianę warunków bezpieczeństwa obiektu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nie zawsze zmiana sposobu wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych; jednakże ta okoliczność również powinna podlegać wyjaśnieniu. Jeśli bowiem zmiana sposobu użytkowania stwarzała konieczność wykonania robót budowlanych, które zostały wykonane samowolnie, konieczna będzie odpowiednia procedura legalizacyjna zmierzająca do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem lub do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego).
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2015 r. wniosło Stowarzyszenie [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu, tj. na uwzględnieniu skargi pomimo tego, że naruszenie prawa materialnego nie miało wpływu na wynik sprawy;
- 2. art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie oraz błędne ustalenie stanu faktycznego lub nieustalenie stanu faktycznego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty;
- 3. art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie "[...]" oraz M. P. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z punktu widzenia kontroli sądowej polegającej na sprawdzeniu, czy organ administracji publicznej przestrzegał prawo wydając zaskarżony akt, nie można podzielić poglądu wyrażonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, iż naruszenie prawa materialnego nie miało w tym przypadku wpływu na wynik sprawy.
Przepisy art. 71a Pr.bud. określają procedurę legalizacyjną w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Są to więc przepisy "ostatniej szansy" dające inwestorowi (właścicielowi obiektu) możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych, możliwość przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Poddanie się procedurze legalizacyjnej określonej w art. 71a Pr.bud. nie jest obowiązkiem ale jest prawem strony. Nie można więc usprawiedliwiać zachowania organu, który ignoruje pomijając, opuszczając poszczególne etapy tej procedury, gdyż przez to pozbawia się stronę określonych uprawnień, które wynikają z prawa. Przedwczesne i nieuzasadnione jest twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że strona nie mogła wykonać obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów, w związku z tym naruszenie procedury przewidzianej w art. 71a Pr.bud. nie miało wpływu na wynik sprawy.
Z takim tokiem rozumowania, akceptującym pozbawienie strony praw jej przysługujących, nie można się zgodzić, gdyż to narusza podstawowe zasady praworządności w państwie prawnym. Sąd pierwszej instancji dostrzegając ewidentne naruszenie przepisów art. 71a Pr.bud. prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, czym nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak podnosi się w skardze kasacyjnej (s. 3).
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej zamieszczonego w pkt 2 należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w sprawie tej organy powinny ponownie ustalić stan faktyczny i ocenić, czy w tym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż jest to kluczowe zagadnienie, które powinno być rozważone przed wszczęciem postępowania na podstawie art. 71a Pr.bud. Należy też zgodzić się z poglądem, że nie każda zmiana sposobu użytkowania musi być zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Pr.bud.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przypadku taka zmiana nie miała miejsca, czym bowiem różni się przeznaczenie obiektu na hotel od przeznaczenia na schronisko dla bezdomnych, poza różnicą standardów wyposażenia, brakiem odpłatności za pobyt i zróżnicowaniem osób korzystających z tych obiektów. Należy bowiem zauważyć, że bezdomni to też ludzie, których jednak nie stać na wynajmowanie pomieszczeń w hotelu. Bezspornie obiekt budowlany, w którym ma być schronisko dla bezdomnych powinien spełniać wymagania sanitarne, przeciwpożarowe i inne niezbędne dla tego typu obiektów, co można osiągnąć w drodze nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu odpowiednich obowiązków. Zmiana funkcji baru dla gości hotelowych na pomieszczenie dla pielęgniarek nie powinna też tu stanowić problemu nie dającego się rozwiązać. Pogląd, że funkcjonowanie schroniska dla bezdomnych w tym miejscu jest sprzeczny z postanowieniami planu miejscowego, jest nieuzasadniony, bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] zatwierdzony uchwałą nr 1123/XLVI/2006 Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 31 stycznia 2006 r. dla terenów: 1.UT/US-2.UT/US oprócz przeznaczenia terenu na funkcję usług turystyki, sportu i rekreacji, dopuszcza się realizację innych usług nieuciążliwych, w ramach to których usług mieści się zapewne funkcjonowanie takiego obiektu jak schronisko dla bezdomnych.
Zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 Pr.bud. przez jego błędną wykładnię zamieszczony w pkt 3 skargi kasacyjnej nie zawiera właściwie żadnego uzasadnienia, gdyż powtórzono tu to samo przekonanie autora skargi kasacyjnej co w pkt 1, że wydanie postanowienia o nałożeniu obowiązków na właściciela obiektu nie przyczyniłoby się do zmiany zaskarżonej decyzji.
Jak wynika z powyższych rozważań, brak wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Pr.bud., co dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie jest jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, co powinny rozważyć organy nadzoru budowlanego chcąc dalej kontynuować postępowanie w oparciu o przepisy dotyczące zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.