Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.P. na uchwałę Rady Gminy Zielona Góra z dnia 1 marca 2013 r., nr XXX.240.2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielona Góra obejmującego tereny położone w obrębie Drzonków, w punkcie I. stwierdził nieważność § 13 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej w zakresie wyznaczenia na terenie US - 4 nieprzekraczalnej linii zabudowy, w punkcie II. orzekł, iż w powyższym zakresie zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała poprzedzona została uchwałą nr XV.122.2011 z dnia 17 października 2011 r., mocą której Rada Gminy Zielona Góra postanowiła o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielona Góra, obejmującego tereny położone w obrębie Drzonków. Granice terenu objętego przyszłym planem miejscowym określone zostały z załączniku graficznym, stanowiącym integralną część uchwały.
O podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla wskazanego w niej terenu, Wójt Gminy Zielona Góra ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty, zawiadomione również zostały instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W toku procedury planistycznej sporządzone zostały: prognoza oddziaływania na środowisko, prognoza skutków finansowych, ekofizjografia. Po uwzględnieniu w sporządzonym przez Wójta projekcie planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, organ ten ogłosił w sposób zwyczajowo przyjęty tj. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Zielona Góra, poprzez publikację w prasie miejscowej i obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w okresie od 1 do 22 października 2012 r. i o możliwości składania w tym terminie uwag do planu. Dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu uwagami odbyła się w dniu 12 października 2012 r.
Pismem z dnia 17 października 2012 r. uwagi do projektu planu wniósł – jako jedyny podmiot – M. P.. Wskazał, iż jest współwłaścicielem działek nr [...]. Wobec faktu, iż projekt planu obejmuje – jako teren US-4 - w całości działki nr [...] a działkę nr [...] jedynie w części, wniósł o objęcie jej planem w całości oraz dopuszczenie możliwości budowy na tym terenie nie jednego, jak w projekcie planu, ale dwóch domów jednorodzinnych by możliwość taką miał każdy ze współwłaścicieli. Wywodził, iż projekt planu miejscowego przewiduje nieuzasadniony podział działki nr [...] na dwie części - jedną objętą tym planem z przeznaczeniem na tereny usług turystyki i rekreacji (US-4) i drugą, pozostającą poza jego granicami, przeznaczoną w studium pod tereny mieszkaniowe, co zmniejsza atrakcyjność nieruchomości w oczach potencjalnych inwestorów.
W dniu [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy dokonał rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag wniesionych do planu w taki sposób, iż uwzględniona została uwaga M. P. w części dotyczącej dopuszczenia na terenie o funkcji US-4 lokalizacji dwóch domów jednorodzinnych. Nie została uwzględniona uwaga dotycząca ujęcia w opracowywanym planie pozostałej części działki nr [...] z wyjaśnieniem, iż granice terenu objętego planem zostały przyjęte przez Radę Gminy Zielona Góra w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu.
W dniu 1 marca 2013 r. Rada Gminy Zielona Góra, w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) podjęła uchwałę stwierdzając, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielona Góra, obejmującego tereny położone w obrębie Drzonków, nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielona Góra. Kolejną uchwałą podjętą tego dnia, jednogłośnie Rada Gminy Zielona Góra, z powołaniem się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zielona Góra obejmujący tereny położone w obrębie Drzonków.
Pismem z dnia 27 marca 2013 r. Rada Gminy Zielona Góra została wezwana przez M. P., do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 1 marca 2013 r. w przedmiocie planu miejscowego. Wzywający powołując się na prawo współwłasności nieruchomości (działek) oznaczonych numerami ewid. [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...]D, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy wskazywał, iż zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały jego działkom nadano symbol US-4, w którym przewidziana została funkcja usługowa między innymi na cele związane z noclegami. Zdaniem wzywającego, treść § 13 ust. 1 pkt 3 uchwały, nakładającego ograniczenia w zakresie wysokości budynków mierzonej od poziomu terenu w obrysie budynku do okapu dachu lub górnej krawędzi elewacji fontowej do 7 m oraz treść § 13 ust. 1 pkt 2 uchwały, ograniczająca powierzchnię zabudowy do 15 % powierzchni terenu uniemożliwia wykorzystanie tego terenu zgodnie z jego funkcją w tym np. postawienie większego pensjonatu lub hotelu.
W ocenie M. P. wskazane ograniczenia uniemożliwiają pełne wykorzystanie terenu, którego jest właścicielem zgodnie z przeznaczeniem tych terenów określonym w planie miejscowym. Przyznane uchwałą w uprawnienie do zagospodarowania terenu w sposób ustalony w planie nie może być de facto w pełni zrealizowane. Stanowi to naruszenie jego interesu prawnego i pozostaje w sprzeczności z jego zamierzeniami inwestycyjnymi. Wobec powyższego M.P. uznał, iż uchwała narusza jego interes prawny i jest sprzeczna z jego zamierzeniami inwestycyjnymi. Zdaniem wzywającego, dopuszczenie na terenie US-4 zabudowy wyższej niż 7 m oraz powierzchni zabudowy większej niż 15 %, zważywszy na fakt dużej powierzchni jego działek w porównaniu z sąsiednimi oraz ich uboczne położenie, nie będzie oddziaływać negatywnie na ich wygląd i krajobraz.
Jako kolejny zarzut wobec uchwały M. P. podniósł okoliczność objęcia planem miejscowym tylko części działki nr [...]. Wskazał, iż brak jest jakiegokolwiek prawnego czy faktycznego uzasadnienia dla pozostawienia części działki [...] poza terenem objętym planem. Podnosił, iż część działki nr [...] nieobjęta planem miejscowym, została w studium uwarunkowań przeznaczona na cele mieszkaniowe. W ocenie M. P., rodzi to trudności dla zagospodarowania całości działki w przyszłości, jak też wymusza poniekąd jej przyszły podział według podziału wprowadzonego przez plan miejscowy, a ponadto obniża atrakcyjność tej nieruchomości dla potencjalnych kupujących.
Rada Gminy Zielona Góra uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiła uwzględnienia wezwania M. P. do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów co do ograniczenia wysokości budynków oraz dopuszczalnej powierzchni zabudowy, organ powołał się na, wynikający z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymóg określenia w planie m.in. maksymalnej wysokości zabudowy i gabarytów obiektów, co wymusza podanie konkretnych wartości. Organ wskazał, iż przed ustaleniem dopuszczalnych gabarytów projektowanych obiektów autorzy opracowania planistycznego dokonali analizy obiektów istniejących w sąsiedztwie terenu objętego planem. Wynikiem tej analizy było zapisanie tych parametrów tak, by nowe obiekty nie powodowały dysharmonii w krajobrazie i dawały możliwość realizacji funkcji przypisanej do danego terenu. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, iż w przedmiocie tego zarzutu wzywający nie zgłosił wcześniej uwag na etapie procedury planistycznej tj. wyłożenia planu do publicznego wglądu.
Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. M.P., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Zielona Góra z dnia 1 marca 2013 r. domagając się stwierdzenia jej nieważności w części tj. w zakresie w jakim dotyczy ona obszaru oznaczonego w planie symbolem US-4 (§ 13).
Strona zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie:
- - art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości skarżącego i tym samym naruszenie jego interesu prawnego, polegające na nieobjęciu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części działki o nr ew. 150/3; ograniczeniu możliwości zabudowy do terenu stanowiącego 15% powierzchni obszaru US-4; ograniczeniu wysokości budynków znajdujących się na obszarze US-4 do 7 metrów
- - art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez naruszenie interesu prawnego skarżącego w postaci nałożenia na nieruchomości będące jego własnością nieuzasadnionych ograniczeń.
W odpowiedzi na skargę organ Gminy ustosunkowując się do zarzutu ograniczenia wysokości budynków i powierzchni zabudowy wskazał na art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiający zasadę samodzielności planistycznej gminy, zwanej władztwem planistycznym, w ramach którego gmina ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Organ podkreślił, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy więc do zadań własnych gminy. W pojęciu władztwa planistycznego, zdaniem organu, mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Wójt wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną intensywność zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, a więc konieczne jest podanie konkretnych wartości.
Zauważył, iż przed ustaleniem w zaskarżonym planie gabarytów projektowanych obiektów autorzy opracowania planistycznego dokonali analizy obiektów istniejących w sąsiedztwie terenu objętego planem. Jej wynikiem było ustalenie parametrów zabudowy w taki sposób, aby nie powodowały one dysharmonii w krajobrazie, a jednocześnie dawały możliwość realizacji funkcji przypisanej dla danego terenu. Zdaniem organu ustalenia zawarte w kwestionowanym przez stronę skarżącą § 13 przedmiotowej uchwały, mieszczą się w granicach dopuszczalnych prawem.
Organ zwrócił ponadto uwagę, iż skarżący pomimo możliwości znajdujących umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie złożył wniosków do przedmiotowego planu jak również w trakcie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie wniósł tym zakresie tj. w części dotyczącej maksymalnej powierzchni zabudowy oraz maksymalnej wysokości budynków na obszarze oznaczonym symbolem US-4 żadnych uwag, nie uczestniczył także w publicznej dyskusji nad projektem planu, a więc nie przejawiał wcześniej na tym polu żadnej aktywności, pozbawiając tym samym organ sporządzający plan możliwości odniesienia się do prezentowanej przez skarżącego oceny ustaleń planistycznych zawartych w zakwestionowanym § 13 uchwały.
Wezwany do nadesłania powoływanej w odpowiedzi na skargę analizy, w oparciu o wyniki której wprowadzone zostały w § 13 planu miejscowego dla terenu US-4 ograniczenia co do wysokości i powierzchni zabudowy, Wójt Gminy Zielona Góra, wyjaśnił, iż wskazywana analiza nie miała postaci formalnego dokumentu. Została przeprowadzona przez zespół projektowy sporządzający projekt planu miejscowego. Polegała na przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie i oszacowaniu parametrów istniejącej zabudowy w terenie położonym bezpośrednio przed obszarem objętym projektem planu. Pod uwagę wzięta została sąsiednia zabudowa, istniejąca przy ul. [...] w D. Wykonana analiza miała postać materiałów roboczych zespołu projektowego. Do pisma organ dołączył opatrzoną nieczytelnym podpisem "Analizę istniejącej zabudowy" oraz dwa zdjęcia obrazujące teren działek skarżącego i jego otoczenie.
Na rozprawie pełnomocnik organu wyjaśnił, iż prawdopodobnie teren stanowiący współwłasność skarżącego nie był poprzednio objęty planem miejscowym, który został uchylony zaskarżoną uchwałą, na działkach skarżącego znajduje się wykopany staw oraz jeden obiekt budowlany, którego gabarytów nie zna, a który nie jest wykorzystywany w widoczny sposób. Teren wskazany w planie miejscowym jako US-4 prócz działek [...] i części działki [...] obejmuje jeszcze działkę drogową nr [...], biegnącą w granicy działki [...] z działkami [...]. Wskazał, iż skarżący nie uzyskał od organu wyjaśnień w zakresie przyczyn wprowadzenia na jego działkach ograniczeń co do wysokości zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni zabudowy z tej przyczyny, iż zastrzeżenia w tym zakresie zgłosił dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej uchwały, sprawowana w oparciu o kryterium legalności wykazała, iż skarga powinna podlegać uwzględnieniu, choć nie wszystkie jej zarzuty pozostawały uzasadnione.
W pierwszej kolejności Sąd przeprowadził wnikliwą analizę spełnienia warunków formalnych określonych w stanowiącym podstawę prawną do wywiedzenia skargi przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Następnie Sąd podkreślił, że skarżący naruszenia swego interesu prawnego upatrywał w naruszeniu prawa własności polegającym na nieobjęciu planem miejscowym całości działki [...] oraz nałożeniu na objęte tym planem działki nr [...] oraz [...] (w części), których jest współwłaścicielem, nieuzasadnionych ograniczeń w zakresie możliwości ich zabudowy.
W ocenie Sądu pierwszy z tych zarzutów pozostawał nieuzasadniony, a skarżący w tym zakresie pozbawiony był legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie planu miejscowego. Odnosząc się do kwestii nieobjęcia planem miejscowym całej działki nr [...] istotne pozostaje podkreślenie, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalania planu dla obszaru całej gminy, może z jej terenu wydzielić do takiego opracowania jedynie określony obszar. W konsekwencji właścicielowi nieruchomości nie przysługuje ochrona prawna w przypadku, gdy rada gminy nie objęła jego nieruchomości sporządzeniem planu, przy czym przyczyny takiej decyzji organu gminy pozostają poza kontrolą sądową. Rada gminy jest bowiem co do zasady jedynie uprawniona (art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a nie zobowiązana do podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalania planu i określenia obszaru nim objętego.
Sąd podkreślił, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozpoczyna się od uchwały organu stanowiącego gminy o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, której rolą jest wszczęcie właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie tylko inicjuje procedurę planistyczną, ale wyznacza również zakres planu miejscowego w granicach określonych w załączniku do tej uchwały i z tego też względu kształtuje ona przebieg dalszej procedury planistycznej. Zmiana przebiegu granic tego obszaru nie może nastąpić w akcie uchwalającym plan miejscowy. Skorygowanie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego może nastąpić w odpowiednim trybie tj. w wyniku zmiany wskazanej uchwały. Zważywszy na wskazane uprawnienie, a nie obowiązek planistyczny rady gminy, również objęcie planem miejscowym jedynie części działki nie może być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i prowadzić do uznania planu za nieważny.
Tym samym, zdaniem Sądu, dopuszczalna jest sytuacja w której teren jednej działki będzie stanowić będzie w części obszar objęty planem miejscowym o przeznaczeniu wynikającym z tego planu, a pozostały obszar takiej działki podlegać będzie zagospodarowaniu na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy lub zostanie objęty innym planem miejscowym.
Sąd stwierdził natomiast, że skarga podlegała uwzględnieniu z uwagi na naruszenie zasad sporządzania planu, polegające na przekroczeniu przez organ stanowiący gminy przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego. Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionował dokonanego zapisami planu miejscowego przeznaczenia terenu US-4, obejmującego działki, których jest współwłaścicielem, jako terenów o funkcji usług turystyki i rekreacji (w tym jazda konna) z uzupełniającym dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej zajmującej nie więcej niż 4 % powierzchni terenu US-4, ale wprowadzone nim (§ 13 uchwały) ograniczenia w zakresie możliwości jego zabudowy. W myśl powołanej jednostki redakcyjnej planu na terenie US-4, który z wyjątkiem działki drogowej nr 15, stanowią wyłącznie działki, których współwłaścicielem jest skarżący, ustala się powierzchnię zabudowy maksymalnie do 15 % powierzchni terenu, maksymalną wysokość budynków mierzoną od poziomu terenu w obrysie budynku do okapu dachu lub górnej krawędzi elewacji frontowej do 7 m, teren biologicznie czynny stanowiący co najmniej 70 % powierzchni terenu, maksymalną powierzchnię zabudowy każdego z dopuszczonych do lokalizacji dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych do 500 m2 i do 7 m wysokości.
Ograniczenie w możliwości zabudowy znajdujących się na terenie US-4 działek skarżącego wynika też z części graficznej uchwały - rysunku planu, a mianowicie z uwidocznionego na nim przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy.
W ocenie Sądu przekroczenie przez organ stanowiący Gminy Zielona Góra przysługującego jej tzw. władztwa planistycznego, polega w niniejszej sprawie na niewykazaniu przez ten organ przesłanek uzasadniających zastosowanie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu wprowadzonych w § 13 i na rysunku planu miejscowego. Faktem jest, że skarżący w toku procedury planistycznej skorzystał z możliwości wniesienia uwag planu. Jedna z nich, dotycząca możliwości zabudowania działek drugim domem jednorodzinnym, została uwzględniona i projekt planu został zmieniony w sposób uwzględniający tę uwagę w konsekwencji czego w uchwalonym planie miejscowym dopuszczono na działkach skarżącego budowę dwóch domów jednorodzinnych. Nie budzi natomiast wątpliwości okoliczność, iż M. P. nie zgłaszał w trakcie procedury planistycznej innych uwag do projektu planu, dotyczących ograniczeń co do możliwości zabudowy działek, w tym w zakresie parametrów powierzchni zabudowy i wysokości budynków.
Jednak, w ocenie Sądu, bierność właściciela nieruchomości położonej na terenie objętych planem powoduje, iż nie można gminie stawiać zarzutu nierozważenia na etapie projektu planu, alternatywnych rozwiązań w stosunku do przyjętych w planie w sytuacji, gdy nie znała ona zamierzeń inwestorskich właściciela działki na terenie objętym planem. Jednakże mimo bowiem braku wcześniejszej aktywności podmiotu skarżącego plan tj. na etapie składania wniosków czy uwag do planu, czy też nieuczestniczenia w dyskusji publicznej, organ planistyczny jest obowiązany wyjaśnić skarżącemu przyczyny wprowadzonych ograniczeń. Powinien to uczynić w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które jest przecież przedsądowym środkiem prawnym służącym zakwestionowaniu legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Organ obowiązany jest zaś to uczynić w toku postępowania sądowego wywołanego skargą na uchwałę w przedmiocie planu. W przeciwnym wypadku naraża się na zarzut dowolności w zakresie ustaleń planu prowadzących do ograniczenia prawa własności.
Wobec powyższego Sąd podkreślił, że w odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa organ stwierdził jedynie, że w zakresie wprowadzonych w projekcie ograniczeń zabudowy skarżący nie zgłaszał uwag, a podniesienie ich już po uchwaleniu planu jest spóźnione. W odpowiedzi na skargę uzasadniając ograniczenia wprowadzone w § 13 uchwały, stwierdził, iż są one wynikiem "analizy obiektów istniejących w sąsiedztwie terenu objętego planem" zaś ustalenie parametrów zabudowy nastąpiło w taki sposób, by nie powodowały one dysharmonii w krajobrazie, a jednocześnie dawały możliwość realizacji przypisanej dla danego terenu funkcji. Organ wezwany do przedłożenia analizy, która stała się podstawą wprowadzonych dla terenu US-4 ograniczeń w zakresie możliwości jego zabudowy Wójt Gminy Zielona Góra wyjaśnił, iż została ona przeprowadzona przez zespół projektowy sporządzający projekt planu miejscowego i polegała na przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie oraz oszacowaniu parametrów istniejącej zabudowy w terenie położonym bezpośrednio przed obszarem objętym projektem planu tj. przy ul. [...] w D..
W ocenie Sądu, nawet gdyby uzasadnienia dla wprowadzonych ograniczeń poszukiwać w przedłożonej analizie, to jej wyniki obrazują jedynie średnią wysokość istniejącej zabudowy mieszkalno – usługowej i to na terenie znajdującym się poza obszarem objętym planem miejscowym. W przedłożonym aktach planistycznych, uzupełnionych w wyniku wezwania sądu, nie sposób doszukać przyczyn i okoliczności wskazujących dlaczego na działkach skarżącego możliwa jest jedynie zabudowa do wysokości 7 m i na powierzchni nie większej niż 4 % powierzchni terenu US-4 dla dopuszczalnej funkcji mieszkalnej oraz na powierzchni 15 % dla innej zabudowy, dopuszczalnej z uwagi na funkcję tego terenu, nadto z zachowaniem 70% terenu jako powierzchni biologicznie czynnej.
Nie sposób też doszukać się w nich informacji wskazujących na przyczyny i sposób wytyczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób wskazany na rysunku planu, ani ustaleń pozwalających przyjąć, iż obszar nią wytyczony obejmuje co najmniej 15 % + 4 % terenu US-4 dopuszczalnej zabudowy. Bez wątpienia bowiem wytyczenie wskazanej linii również stanowi ingerencję w prawo własności, wyznaczając w ramach terenu US-4, granice obszaru w którym zabudowa jest dopuszczalna. Wyjaśnień co do przyczyn ograniczeń przyjętych w planie dla terenu US-4 organ nie udzielił także w toku postępowania, tym samym pozbawiając Sąd orzekający możliwości oceny legalności przyjętych rozwiązań tj. oceny, czy rzeczywiście są one wynikiem uwzględnienia wartości o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które gmina ma obowiązek uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności, czy są one wynikiem wyważenia interesu prywatnego (prawa własności) z interesem publicznym.
Sam fakt, iż niekwestionowana przez skarżącego funkcja terenu US-4 (usługi turystyki i rekreacji - w tym jazda konna) ze względu na swą specyfikę narzuca ograniczenia w zabudowie, nie czyni jeszcze wprowadzonych ograniczeń zasadnymi. Nie wiadomo bowiem dlaczego w ustaleniach kontrolowanego planu miejscowego doszło ustalenia parametrów co do wysokości zabudowy na działkach skarżącego z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniowo – usługową poza terenem planu, przy jednoczesnym zróżnicowaniu ograniczeń w zakresie zabudowy dla objętych planem innych terenów o zbliżonej do terenu US-4 funkcji. I tak na terenie oznaczonym US-1 (teren istniejącego ośrodka sportu i rekreacji o funkcji podstawowej usługi sportu i rekreacji) plan ustala maksymalną powierzchnię zabudowy do 40% powierzchni, a wysokość budynków do 20 m, z zachowaniem co najmniej 10% powierzchni biologicznie czynnej.
Z kolei dla terenu US-2 (teren istniejącego ośrodka sportu i rekreacji o funkcji podstawowej usługi sportu i rekreacji) plan ustala maksymalną powierzchnię zabudowy do 20% powierzchni, a wysokość budynków do 8 m, z zachowaniem, co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej. Zobrazowanie ograniczeń wprowadzonych w planie dla terenów o zbliżonej funkcji, graniczących z działkami skarżącego i im pobliskich, bez wskazania przyczyn tego zróżnicowania wskazuje jednoznacznie na dowolność ustaleń planistycznych wprowadzonych dla terenu US-4.
Mając zatem na uwadze wskazane okoliczności, Sąd I instancji w oparciu o przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł o nieważności jednostki redakcyjnej części tekstowej zaskarżonej uchwały, wprowadzającej ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działek skarżącego tj. § 13 oraz, wprowadzającej również takie ograniczenia, jej części graficznej (rysunku planu) w zakresie wyznaczenia na terenie US-4 nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zawarte w pkt II orzeczenie stwierdzające, iż zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu, podjęte zostało na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Zielona Góra, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty następujących przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów § 1-12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona w części uchwała Rady Gminy Zielona Góra z dnia 1 marca 2013 r. została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu,
- 2. art. 28 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ gminy podejmując zaskarżoną w części uchwałę dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego poprzez dowolność ustaleń planistycznych i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego i tym samym naruszył zasady sporządzania planu,
- 3. art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy Kodeks cywilny poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zielona Góra w zaskarżonej części narusza prawo własności skarżącego w wyniku przekroczenia władztwa planistycznego i wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności i tym samym doszło do naruszenia zasad sporządzania planu.
Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o oddalenie tej skargi w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła być uwzględniona.
Przede wszystkim wskazać należy, że powołany w podstawach skargi kasacyjnej i powiązany następnie z innymi przepisami art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w ust. 1 stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania aktów planistycznych wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast wymogi co do wprowadzanych ustaleń określa art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy. Kwestię standardów dokumentacji planistycznej wyznacza rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego.
Zasady kształtowania polityki przestrzennej, a zatem też i sporządzania aktów planistycznych, reguluje również art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasady te ujęto w ust. 1, przyjmując za podstawę działań planistycznych ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, oraz w ust. 2 wprowadzając katalog ustawowo określonych wartości wysoko cenionych. Uwzględnienie przez organ planistyczny powyższych zasad jest warunkiem uznania aktu planistycznego za podjęty zgodnie z przepisami pow. ustawy. Innymi słowy, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każde naruszenie tamże określonych zasad kształtowania polityki przestrzennej skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub części.
W niniejszej sprawie zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż uregulowanie zawarte w § 13 części tekstowej zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej w zakresie wyznaczenia na terenie US-4 nieprzekraczalnej linii zabudowy, naruszają zasady sporządzania planu miejscowego poprzez niczym nieuzasadnione wprowadzenie ograniczeń dla możliwości zabudowy tego terenu. Prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, którego sposób wykonywania, a zatem i ograniczenia, mogą wynikać z regulacji planistycznych, jako aktów wykonujących m.in. ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wynika z art. 6 ust. 1 tej ustawy.
W świetle natomiast art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, jednakże stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania takiej ingerencji. Niezbędność użycia takich środków musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do przyjętych celów, których ochrona stanowi uzasadnienie dla dokonanego ograniczenia. W niniejszej sprawie, dokumentacja planistyczna nie przedstawia żadnych argumentów dla sformułowania wprowadzonych przez Radę ograniczeń w zabudowie terenu oznaczonego symbolem US-4. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa powołano się natomiast na konieczność zapisania parametrów zabudowy w sposób, który nie powodowałby dysharmonii w krajobrazie, a jednocześnie dawałby możliwość realizacji funkcji przypisanej do danego terenu.
Przypomnieć zatem trzeba, że jak przyjęto w § 3 pkt 4 uchwały funkcja usługowa to działalność, która nie wytwarza bezpośrednio metodami przemysłowymi dóbr materialnych i której uciążliwość nie wykracza poza granice terenu na ten cel przeznaczonego, m.in. drobne rzemiosło, handel, opiekę, noclegi, obsługę biurową. Zauważyć trzeba, że parametry dla innych, sąsiednich terenów oznaczonych również symbolem US przyjmują w tym samym planie znacznie wyższe wartości w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy (20% dla terenu US-2 i 50% dla terenu US-3) oraz maksymalnej wysokości budynków. Brak uzasadnienia dla wprowadzonych w § 13 części tekstowej i w graficznym załączniku do uchwały uregulowań dotyczących wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, czyni zatem koniecznym stwierdzenie ich nieważności. Takie bowiem ustalenia prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli gruntów, których przeznaczenia są jednakowe.
Dowolności przyjętych ustaleń nie może usprawiedliwić fakt, iż skarżący w toku prowadzonych prac planistycznych nie zgłaszał uwag i wniosków w tym zakresie. Przywołanie w tej kwestii przez pełnomocnika Gminy stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 123/10, jest o tyle nietrafne, że odnosiło się ono do przypadku braku zgodności postulowanego zamierzenia właściciela z ustaleniami studium, przy braku jego aktywności w postępowaniu planistycznym, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Podkreślić również trzeba, że uzasadnienie ograniczenia prawa własności nie musi mieć sformalizowanej i rozbudowanej formy, ale powinno wystąpić na pewnym etapie procedury planistycznej np. w trakcie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, przy rozpatrywaniu uwag przez wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta, a najpóźniej w trakcie sesji, na której następuje odrzucenie uwag przez radę i podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie podkreśla się, że obowiązek wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w planowaniu przestrzennym niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę (vide: Niewiadomski, (w:) ZagospPrzestrzU. Komentarz wyd. 4, art. 1, Nb 4). Przytacza się przy tym tezę wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSN 1994/9/181), zgodnie z którą "[w] państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym.
Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym przypadku interesu publicznego nad indywidualnym podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję prawa własności". Prawo stanowione przez społeczność lokalną powinno więc uwzględniać nie tylko własne interesy jako dobra ogółu, ale także interesy jednostki. Ograniczenie praw jednostki w takim zakresie jak wynika to z ustaleń zaskarżonego planu miejscowego stanowi nadmierną ingerencję lokalnego prawodawcy w dobro konstytucyjnie chronione, jakim jest własność. Nie zostało bowiem usprawiedliwione koniecznością ochrony innych wartości podlegających konstytucyjnej ochronie.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że uwzględniając parametry zabudowy przyjęte dla terenu oznaczonego symbolem US-4 w odniesieniu do pozostałych terenów przeznaczonych również pod usługi związane z turystyką i rekreacją, nie sposób znaleźć usprawiedliwienia dla zróżnicowania przyjętych wartości. Przyjętych w planie rozwiązań nie sposób również odnosić do sposobu zagospodarowania pozostałych, choć pobliskich terenów, te bowiem pozostają poza regulowanym tą uchwałą obszarem. Wszystkie te okoliczności świadczą o pozbawieniu właściciela prawa do korzystania ze swojej własności i pobierania pożytków, a więc istoty prawa własności, bez formalnego odjęcia prawa własności. Przy czym owo ograniczenie prawa własności nie zostało uzasadnione koniecznością ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustawowe granice władztwa planistycznego gminy przy kreowaniu ograniczeń w sferze własnościowej jednostki nie mogły zaś sięgać poza konstytucyjnie wyznaczone ramy, w których prawa podlegające konstytucyjnej ochronie mogły być ograniczone.
A taka sytuacja została stworzona zakwestionowaną regulacją uchwałodawczą, co zostało trafnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji, jako nadużycie przez Gminę uprawnień wynikających z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., co wyczerpywało przesłanki wymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z tych względów należało uznać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły podważyć zasadności zaskarżonego wyroku.
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy.