Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3008/17 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej SKO) dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2017 r. i zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania H. R. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2017 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty - zadaszenia wybiegu dla krów (obsada 50 DJP) na terenie nieruchomości nr [...] obręb P. gm. G., utrzymało ww. decyzję w mocy.
H. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, podtrzymując zarzuty odwołania oraz podnosząc, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono udziału wszystkim jego stronom.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd wskazał, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie na wniosek inwestora, w trybie uregulowanym w art. 59 ust.1 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2017.1073; dalej u.p.z.p.), warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie zadaszenia wybiegu dla krów (obsada 50 DJP), w sytuacji, w której zabudowa ta została już przez inwestora zrealizowana. W ocenie organów obu instancji w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, niezbędne do rozpatrzenia wniosku inwestora pozytywnie. Stanowisko to jest jednak zdaniem Sądu przedwczesne, albowiem nie rozważono w sposób dostatecznie wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Sąd wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) zobowiązał inwestora do dostarczenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wiaty – zadaszenia wybiegu dla krów, na działce nr [...]. Zaznaczono, iż z racji tego, że realizacja inwestycji nie nastąpiła w sytuacji, w której inwestor nie legitymował się pozwoleniem budowlanym, a w takiej, w której w dacie ww. realizacji wymagane pozwolenie funkcjonowało w obrocie prawnym, a następnie zostało uchylone prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie (z racji niewyjaśnienia przy wydawaniu decyzji, czy teren inwestycji jest objęty planem miejscowym i czy realizacja inwestycji wymagała wcześniejszego ustalenia warunków zabudowy), podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie stanowił art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2017.1332 ze zm.), ale art. 81c ust.1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust.1 tej ustawy w związku z jej art. 50 i 51.
Sąd podzielił zarzut skargi, iż orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły wątpliwości związanych z faktycznym zakresem inwestycji, którą inwestor zamierza zalegalizować (w szerokim rozumieniu tego słowa). W toku całego postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie podnosił, że przedmiot wniosku złożonego przez inwestora nie odpowiada stanowi faktycznemu, albowiem przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w szerszym zakresie aniżeli wskazana we wniosku wszczynającym postępowanie wiata – zadaszenie dla krów (obsada 50 DJP) i w rzeczywistości stanowi oborę dla ok. 150 krów. Podniesiono, że w postanowieniu PINB z dnia [...] października 2016 r., nakładającym na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki ustalającej warunki zabudowy dla zrealizowanej inwestycji określono wprawdzie jej przedmiot jako "wiatę – zadaszenie wybiegu dla krów", niemniej nie określono liczby DJP.
Kwestia, czy ustalona w decyzjach liczba 50 DJP nie jest liczbą zaniżoną (ewentualnie, czy po wydaniu przez PINB postanowienia z dnia [...] października 2016 r. inwestor nie dokonał takich zmian w inwestycji, które zmieniły jej charakter na oborę), nie została zbadana przez organy obu instancji w sposób wyczerpujący, co m.in. uniemożliwia zweryfikowanie oceny organu, że inwestycja nie ma charakteru potencjalnie znacząco oddziałującej na stanowisko, wymagającej przeprowadzenia postępowania z art. 63-65 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U.2017. 1405). W ocenie Sądu obowiązkiem organu było usunięcie wszelkich wątpliwości w tym zakresie, w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji stosownie do art. 75 § 1 k.p.a.
Sąd stwierdził również niedostateczność wyjaśnień organów co do kwestii, czy zabudowę objętą wnioskiem inwestora istotnie należy traktować jako zabudowę zagrodową, korzystającą z przywileju, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czy też należałoby ją traktować jako zabudowę produkcyjną (z zakresu produkcji rolnej), w pełni podlegającą rygorom z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu organy nie poczyniły wyczerpujących ustaleń na okoliczność: 1) lokalizacji budynku mieszkalnego, z którym zrealizowana inwestycja miałaby wspólnie tworzyć zabudowę zagrodową, 2) tego, czy charakter inwestycji nie odpowiada w istocie obiektowi produkcyjnemu. Ewentualne wykazanie, że przedmiotowy obiekt nie spełnia kryteriów zabudowy zagrodowej będzie obligowało organy do zastosowania w sprawie kryterium dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2017.1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę w sposób naruszający reguły postępowania dowodowego, nie zbadały czy inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko oraz czy nie zostały zmienione jej rodzaj i funkcja, w porównaniu z cechami deklarowanymi przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy zarówno organy obu instancji na podstawie zgromadzonego w trakcie postępowania materiału dowodowego mogły bezsprzecznie ustalić, że rodzaj zabudowy, której przedmiotowo dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, z uwagi na jej funkcję i przeznaczenie, które nie były zmieniane przez skarżącego, nie wymagała uzyskania przez skarżącego decyzji środowiskowej;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 i 77 k.p.a., poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż organy nie poczyniły ustaleń na okoliczności, które mogłyby ewentualnie potwierdzić, iż inwestycja, której przedmiotowo dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy wchodziła w skład zabudowy zagrodowej, co pozwalałoby zastosować wobec skarżącego wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., w sytuacji kiedy przeprowadzenie dowodów na powyższe okoliczności nie przyczyniłoby się w żadnym wypadku do wyjaśnienia sprawy, ponieważ jak wskazuje treść decyzji organu I i II instancji skarżący spełnił wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym także warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa" określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co czyniło zbędnym ustalanie przez organy administracji istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 4 ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. R. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 i 77 k.p.a.
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę w sposób naruszający reguły postępowania dowodowego nie zbadały czy inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko oraz czy nie zostały zmienione jej rodzaj i funkcja, w porównaniu z cechami deklarowanymi przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie, organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rodzaj zabudowy, której dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy, z uwagi na jej funkcję i przeznaczenie, wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Organy administracyjne nie wyjaśniły też w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja spełnia kryteria zabudowy zagrodowej.
Należyte wyjaśnienie okoliczności wskazywanych przez Sąd I instancji ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie przesądzając zatem, jaki będzie ostateczny jej wynik, konieczne jest prawidłowe ustalenie w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, na podstawie którego będzie możliwe wydanie zgodnej z prawem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób właściwy uzasadnił swoje stanowisko wskazując w szczególności, z jakich przyczyn uznał, że organy nie wyjaśniły wątpliwości związanych z faktycznym zakresem przedmiotowej inwestycji oraz jakie błędy zostały popełnione w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U.2020.1842) – wobec spełnienia warunków określonych w tym przepisie (zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r.) – orzekł jak w sentencji.