Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. w Z. (dalej: Spółka) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 16 kwietnia 2010 r. Spółka zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Złocieniec o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z trzech turbin wiatrowych o mocy 7,8 MW, o wysokości wież 60-90 m, o średnicy wirnika do 80 m, wraz z podziemnymi liniami kablowymi średniego napięcia 15 kV, wewnętrznymi drogami dojazdowymi o szerokości 4,5 m, na terenie miejscowości [...] - działki nr [...].
Decyzją z [...] stycznia 2014 r. Burmistrz Złocieńca odmówił wydania decyzji środowiskowej. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po rozpatrzeniu skargi Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 450/14 uchylił decyzję organu odwoławczego, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 lipca 2016 r. II OSK 339/15 oddalił skargi kasacyjne H.T. i K.K. oraz Z.D. od tego wyroku.
Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie uchyliło decyzję Burmistrza Złocieńca z [...] stycznia 2014 r. i umorzyło postępowanie w sprawie. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 3 i art. 16 ust. 2 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 961).
Organ odwoławczy podkreślił, że 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa. w sprawie inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, która wprowadziła nowe zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych. Decyzja organu I instancji z 15 stycznia 2014 r. wydana została w innym stanie prawnym, tj. na podstawie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa). W obecnym stanie prawnym lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dodatkowo w art. 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych określono odległości, w których mogą być lokalizowane elektrownie wiatrowe. Jak wynika z akt postępowania, Gmina Złocieniec nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar działek, na których miało być realizowane przedsięwzięcie. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że podstawę orzekania w tej sprawie stanowiły przepisy ustawy środowiskowej, chociaż z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zdaniem Sądu I instancji, zmiany wprowadzone ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie powodują, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły K.K. i H.T. (dalej: skarżące kasacyjnie).
W pierwszej kolejności skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie prawa materialnego tj. art. 3, art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dokonaną z pominięciem przepisów przejściowych tj. art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ma zastosowania w tej sprawie i dokonał błędnej oceny, że organ administracji nie miał podstaw do umorzenia postępowania.
Ponadto skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 105 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w tej sprawie nie występowały przeszkody do prowadzenia postępowania, pomimo, że na terenie planowanego przedsięwzięcia brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sąd I instancji błędnie uznał, że organ niewłaściwie zastosował art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto skarżące kasacyjnie wniosły o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, skarżące kasacyjnie zarzuciły naruszenie prawa materialnego tj. art. 3, art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w związku z art. 105 § 1 k.p.a. z powodu błędnej wykładni art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych dokonaną z pominięciem przepisów przejściowych tj. art. 14 ust. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie ma zastosowania w tej sprawie, a ponadto dokonał prawidłowej oceny, że organ administracji nie miał podstaw do umorzenia postępowania.
Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych znajduje zastosowanie w tej sprawie. Stwierdził natomiast, że brak uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu lokalizacji przedmiotowej elektrowni wiatrowej nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania. Stanowisko to jest prawidłowe. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, "lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60 i 235)". Od dnia wejścia w życie ustawy nie jest zatem dopuszczalne lokalizowanie elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy lub decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Nie oznacza to jednak, że dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie może zostać wydania decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (decyzja środowiskowa). Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, decyzję środowiskową wydaje się po stwierdzeniu zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w przypadku, gdy plan taki został uchwalony. Nie ma zatem przeszkód prawnych, żeby inwestor w pierwszej kolejności uzyskał decyzję środowiskową, a dopiero następnie wystąpił do właściwego organu gminy o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego lokalizację przedsięwzięcia w postaci farmy wiatrowej. Zasadą jest bowiem, że decyzja środowiskowa jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego i jej uzyskanie jest konieczne przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej).
Należy zatem przyjąć, że w sytuacji, w której z woli ustawodawcy wyłączona jest możliwość lokalizowana inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia może nastąpić przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym stanowi art. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Stanowisko Sądu I instancji jest więc prawidłowe i nie wyklucza stosowania przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
Ponadto Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że odrębną kwestią jest możliwość ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej farmy wiatrowej w zmienionym stanie prawnym. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 6 pkt 7 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, organy wydające decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach są zobowiązane uwzględnić minimalną odległość elektrowni wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej. Jeżeli zatem odległość przewidziana przez inwestora jest mniejsza niż odległość minimalna określona w ustawie, to właściwy w sprawie organ nie ma możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji takiego przedsięwzięcia. Nie oznacza to jednak, że postępowanie w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe, ponieważ przedmiot tej sprawy nadal istnieje.
Natomiast w takiej sytuacji organ powinien odmówić ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 k.p.a.
Jedynie ubocznie należy zauważyć, że nawet przyjęcie, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej jest możliwe wyłącznie po uchwaleniu planu miejscowego określającego lokalizację tej inwestycji (chociaż nie jest to stanowisko prawidłowe), nie oznacza, że w przypadku braku takiego miejscowego planu, organ powinien umorzyć postępowanie. W takim bowiem przypadku nie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, ale przesłankami uniemożliwiającymi ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji takiego przedsięwzięcia.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.