Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. II SA/Po 131/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: "Skarżący") na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...] (dalej: "WINB") w przedmiocie umorzeniu postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie (dalej: "PINB") z dnia [...] maja 2017 r., nr PINB- [...].
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu [...] marca 2012 r. do PINB wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego w Gnieźnie o przeprowadzenie kontroli w budynku położnym w Gnieźnie przy ul. [...] (dalej: "budynek") w związku z nadzorowanym postępowaniem przygotowawczym o nieumyślne spowodowanie śmierci w wyniku zatrucia tlenkiem węgla w jednym z mieszkań. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. (PINB-[...]) PINB nakazał wskazanym w niej osobom zamontowanie w poszczególnych lokalach budynku czujników akustycznych czadu w miejscu wskazanym w instrukcji producenta w pomieszczeniu, gdzie znajduje się podgrzewacz ciepłej wody użytkowej (junkers); ponadto nakazał Gnieźnieńskiej Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej: "Spółdzielnia") rozebranie i wykonanie na nowo wszystkich przewodów wentylacyjno-spalinowych zlokalizowanych ponad dachem budynku - w sposób określony w projekcie konstrukcji wywietrzaków dachowych pionów wentylacyjnych i spalinowych, stanowiącym załącznik graficzny tej decyzji - w terminie do 31 czerwca 2015 r. W części dotyczącej zamontowania czujników czadu, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Na skutek odwołania wniesionego m.in. przez Skarżącego, WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części określającej jednego z adresatów decyzji oraz w zakresie określającej termin, zmieniając wykonanie obowiązku z terminem do 31 sierpnia 2015 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarga na tę decyzję wniesiona m.in. przez Skarżącego, została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA z dnia [...] października 2015 r. sygn. II SA/Po 479/15. W następstwie dalszych pism m.in. Skarżącego, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie w sprawie wykonanych przez Spółdzielnię, bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, robót budowlanych polegających na realizacji instalacji centralnej ciepłej wody w budynku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. WSA stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia 23 marca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w tej sprawie i umorzył postępowanie odwoławcze.
Po wydaniu tych decyzji, PINB dokonał z urzędu szeregu kolejnych czynności wyjaśniających odnoszących się do utrzymania budynku i decyzją z dnia [...] maja 2017 r., umorzył w całości postępowanie w sprawie utrzymania budynku. W wyniku złożonego od tej decyzji odwołania m.in. przez Skarżącego, WINB zlecił organowi I instancji dodatkowe postępowanie szczegółowo wskazując jego zakres, po czym zaskarżoną decyzją (z dnia [...] grudnia 2017 r.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. WINB wyjaśnił, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. była decyzją częściową, a po podłączeniu do budynku instalacji wody ciepłej, PINB kontynuował postępowanie w sprawie utrzymania budynku. Przeprowadzona kontrola m.in. wszystkich instalacji wewnętrznych potwierdziła, że budynek ten jest w dobrym stanie technicznym. Zlecono usunięcie usterek instalacji elektrycznej oraz przebudowę trzonów kominowych ponad dachem.
Prace te zostały wykonane, co również potwierdziła kontrola. Organ uznał, że brak jest przeciwskazań technicznych do dalszego użytkowania budynku. W konkluzji stwierdził, że budynek jest w odpowiednim stanie technicznym zarówno pod względem dachu i elementów budynku, jak i też pod względem istniejących w budynku instalacji. Budynek nie jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, jego istnienie nie powoduje również tego rodzaju zagrożenia, także wygląd budynku nie jest oszpecający dla otoczenia, a więc nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, ze zm., dalej: "P.b.").
W związku z tym prawidłowo PINB stwierdził, że wystąpiła sytuacja, w której brak jest przesłanki materialnoprawnej, która umożliwiałaby dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji umożliwiałaby nałożenie określonych obowiązków.
W skardze Skarżący zarzucił, że nie istnieją jakiekolwiek dowody potwierdzające usunięcie zagrażającego życiu i zdrowiu stanu kominów, których kanały są poprzerywane i nieszczelne. Nie zrealizowano w budynku - pomimo istnienia obowiązku w tym względzie - zindywidualizowanego systemu wentylacji. Nie istnieją dowody, by wentylacja w budynku odpowiadała obowiązującym przepisom i projektowi budynku.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił decyzje organów obu instancji wskazując, że w sprawie kwestionowana jest prawidłowość działania wentylacji budynku oraz prawidłowość istniejącej izolacji instalacji ciepłej wody. Organy, z uwagi na lakoniczność uzasadnienia decyzji, nie przedstawiły uzasadnienia rozstrzygnięcia, w tym poczynionych ustaleń faktycznych. WINB odwołał się w tym zakresie jedynie do protokołów z przeprowadzonych kontroli. Protokoły zawierają tylko stwierdzenia co do prawidłowości stanu wentylacji, jednak nie przedstawiają dowodów, w oparciu o które ustalenia takowe zostały przeprowadzone. Długotrwałość oraz wielość postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno-budowlanej dotyczących budynku spowodowały, że organy oraz Skarżący częściowo błędnie zidentyfikowali zakres ustaleń, jakie w sprawie tej winny zostać poczynione. Wynika to z faktu, że w sprawie obiektu było już prowadzone postępowanie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. zakończone decyzją ostateczną WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymującą w zasadniczym zakresie w mocy decyzję PINB z dnia 13 stycznia 2015 r. nakazującą wskazanym w niej osobom zamontowanie w poszczególnych lokalach budynku czujników akustycznych czadu oraz nakazującą Spółdzielni rozebranie i wykonanie na nowo wszystkich przewodów wentylacyjno-spalinowych zlokalizowanych ponad dachem budynku.
Decyzja ta, wbrew poglądowi WINB, nie miała charakteru decyzji częściowej. Oznacza to, że aktualnie prowadzone postępowanie nie stanowiło kontynuacji, czy też uzupełnienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną WINB z dnia [...]kwietnia 2015 r. Jest to zupełnie nowe postępowanie wszczęte na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. przez organ z urzędu, aczkolwiek dotyczące tego samego budynku. Znaczenie ma przy tym okoliczność, że już po wydaniu decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. doszło do zasadniczej zmiany stanu faktycznego, albowiem w przedmiotowym budynku zlikwidowane zostały gazowe podgrzewacze wody, tzw. junkersy w poszczególnych lokalach mieszkalnych wobec podłączenia budynku do miejskiej instalacji ciepłej wody użytkowej.
Zatem nowe postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. nie może służyć weryfikacji wykonania uprzednich decyzji ostatecznych, a jedynie poczynieniu ustaleń co do istnienia przesłanek zastosowania tego przepisu w aktualnym stanie budynku i przy obecnym sposobie jego użytkowania. Według WSA nieuzasadnionym byłoby (czego domaga się Skarżący) weryfikowanie na postawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b. postępowania czy prawidłowo wykonana została decyzja wydana w innym postępowaniu zakończonym w roku 2015 r., w tym w szczególności, czy wykonane zostało zgodnie z zatwierdzoną tą decyzja projektem rozebranie i wykonanie na nowo przewodów wentylacyjnych i spalinowych ponad dachem budynku. Ta decyzja wydana została dla budynku, w którym funkcjonowały indywidualne gazowe podgrzewacze wody, a więc w stanie faktycznym zasadniczo odmiennym niż aktualny, a jej treść determinowana była ówczesnym stanem obiektu.
Zatem rzeczą organów w kontrolowanym postępowaniu było nie weryfikowanie wykonania uprzednio wydanych decyzji, w tym zgodności wykonania kominów ponad stropami z zatwierdzonym tą decyzją projektem, lecz tylko i wyłącznie zweryfikowanie czy obecny stan budynku, w tym wentylacji poszczególnych lokali oraz izolacji instalacji ciepłej wody pozwala na bezpieczne użytkowanie budynku. WSA podkreślił, że decyzja WINB nie spełnia wymogów art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a."), gdzie nie wskazując jakichkolwiek regulacji prawnych ograniczono się do twierdzeń, że ze względu na czas powstania budynku nie można oczekiwać, by spełniał on obecne wymogi prawne. Brak jest również wykazania, że wskazywane nieprawidłowości, przede wszystkim w bieżącym funkcjonowaniu wentylacji nie zachodzą, względnie, że nie są one tego rodzaju by uzasadniały one zastosowanie środków z art. 66 ust. 1 in fine P.b.
Wyjaśnienia takiego nie może przy tym zastąpić stwierdzenie, że przedmiotowy budynek jest w odpowiednim stanie technicznym. Taki sposób uzasadniania decyzji organów obu instancji mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem wskazuje, że nie dokonały, one analizy argumentów stron pod kątem obowiązujących regulacji prawnych, w tym przepisów technicznobudowlanych. WSA nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na naruszenie wymogów wynikających z Polskich Norm. Odnosząc się z kolei do stanowiska Spółdzielni, jakoby Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu WSA stwierdził, że okoliczność, że Skarżącemu, jako właścicielowi samodzielnego lokalu mieszkalnego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących pozwolenia na przebudowę budynku dotyczącą części wspólnych budynku oraz jedynie niektórych wyodrębnionych lokali, wśród których nie było lokalu Skarżącego, nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę posiadania przymiotu strony w tym w postępowaniu.
Postępowanie to dotyczy bowiem tego budynku, prowadzone jest na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. i dotyczy między innymi nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem wentylacji w lokalu stanowiącym własność Skarżącego. W takim postępowaniu Skarżący ma niewątpliwie interes prawny w rozstrzygnięciu i co za tym idzie, posiada przymiot strony. W konkluzji WSA stwierdził, że ze względu na charakter stwierdzonych naruszeń nie mógł dokonać oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, ponieważ ich zastosowanie możliwe będzie dopiero po prawidłowym i niebudzącym wątpliwości ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł WINB oraz Spółdzielnia.
WINB wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325., dalej: "P.p.s.a."), w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., która doprowadziła do bezpodstawnego zakwestionowania przez Sąd, że
A. decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. była pierwszą decyzją częściową, nakładającą następujące obowiązki mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia mieszkańców budynku: zamontowanie w mieszkaniach trzydziestu osób fizycznych czujników akustycznych czadu w miejscu wskazanym w instrukcji producenta w pomieszczeniu gdzie znajduje się podgrzewacz ciepłej wody użytkowej (junkers), a Spółdzielni rozebranie, wykonanie na nowo wszystkich przewodów wentylacyjno-spalinowych zlokalizowanych ponad dachem budynku w sposób określony w projekcie wywietrzaków dachowych pionów wentylacyjnych i spalinowych, terminie do 31 czerwca 2015 r.,
B. pomimo wydania decyzji, o jakiej mowa w punkcie A, organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w sprawie wentylacji w budynku: "Istota zgłaszanych (...) nieprawidłowości w stanie technicznym budynku sprowadza się bowiem do tego, że kwestionują oni stan techniczny i co za tym idzie prawidłowość działania wentylacji tegoż budynku wielorodzinnego (...). Tak zdefiniowanego problemu orzekające w sprawie organy nie rozpoznały. Zauważyć bowiem należy, iż ekstremalnie lakoniczna decyzja PINB o umorzeniu postępowania nie zawiera de facto jakiegokolwiek uzasadnienia w tym w szczególności nie przedstawia poczynionych ustaleń faktycznych" (str. 9 uzasadnienia wyroku). "Również w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jest wykazania, że wskazywane przez strony nieprawidłowości, przede wszystkim w bieżącym funkcjonowaniu wentylacji nie zachodzą, względnie że nie są one tego rodzaju by uzasadniały one zastosowanie środków z art. 66 ust. 1 in fine P.b." (str. 11 uzasadnienia wyroku) i tym samym WSA nakazuje organom nadzoru budowlanego wydać decyzję administracyjną w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, tj. wydaną przez PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. i w konsekwencji nakazuje wydać decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
C. pomimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnej i ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącej instalacji ciepłej wody organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w sprawie instalacji ciepłej wody: "Istota zgłaszanych nieprawidłowości (...) w stanie technicznym budynku sprowadza się bowiem do tego, że kwestionują oni stan techniczny (...) oraz prawidłowość istniejącej izolacji instalacji ciepłej wody w tymże budynku. Tak zdefiniowanego problemu orzekające w sprawie organy nie rozpoznały. Zauważyć bowiem należy, iż ekstremalnie lakoniczna decyzja PINB o umorzeniu postępowania nie zawiera de facto jakiegokolwiek uzasadnienia w tym w szczególności nie przedstawia poczynionych ustaleń faktycznych" (str. 9 uzasadnienia wyroku). "Podsumowując rzeczą organów w kontrolowanym postępowaniu było (...) zweryfikowanie czy obecny stan budynku, w tym w szczególności (...) izolacji ciepłej wody (...) nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi." (str. 11 uzasadnienia wyroku), "Nie można jednocześnie zupełnie abstrahować od faktu, iż prawodawca w § 135 ust. 4 w zw. z Załącznikiem nr 1 pkt 18 wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarł odwołanie do Polskiej Normy PNB-B-02421:2000 "Ogrzewnictwo i ciepłownictwo - Izolacja cieplna przewodów, armatury i urządzeń-wymagania i badania odbiorcze" (str. 13 uzasadnienia wyrok) i tym samym WSA nakazuje organom nadzoru budowlanego wydać decyzję administracyjną w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, tj. wydaną przez PINB z dnia [...] lutego 2017 r., a w konsekwencji nakazuje wydać decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Na tych podstawach WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Spółdzielnia w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania w sprawie.
Jako podstawę kasacyjną wskazała art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżącemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu administracyjny i sądowym. Przedmiot postępowania wywołanego wniesieniem skargi stanowi utrzymanie części wspólnych budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny, stanowiący odrębną własność Skarżącego, na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Natomiast skarga, która stanowiła przedmiot rozpoznania przez WSA dotyczy wyłącznie części wspólnych budynku.
W odpowiedzi Skarżący wniósł o oddalanie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstaw powołanych w skargach kasacyjnych.
Z uwagi na kwestionowanie przymiotu strony przez Skarżącego w toczącym się postępowaniu, w pierwszej kolejności należy poddać ocenie skargę kasacyjną Spółdzielni. W ocenie Spółdzielni, doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżącemu przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym i sądowym. Wszczęte z urzędu przez PINB postępowanie nie dotyczyło bowiem lokalu mieszkalnego stanowiącego współwłasność Skarżącego a jedynie części wspólnych budynku. Jednocześnie Spółdzielnia nie wykluczyła, że Skarżący teoretycznie mógł być stroną postępowania, jednak brak przesłanek do tego by przyjąć, że z uwagi na przedmiot tego postępowania, stroną istotnie być powinien. Wskazano, że przez Skarżącego podnoszone były wyłączne okoliczności dotyczące części wspólnych budynku, w tym przede wszystkim instalacji kominowo – wentylacyjnej w zakresie, w jakim instalacja ta stanowi część wspólną budynku.
Uwagi dotyczące instalacji ciepłej wody użytkowej, w tym jej izolacji, również dotyczyły części wspólnych budynku. Wobec tego, skoro zarzuty Skarżącego dotyczyły jedynie części wspólnej instalacji wentylacyjno – kominowej, dlatego zarówno w zakresie budowy, jak i utrzymania tej instalacji, Skarżącemu status strony nie przysługuje.
Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie strony postępowania administracyjnego, jakim posługuje się wskazany przepis, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Innymi słowy, interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Uzyskanie statusu strony postępowania administracyjnego nie wiąże się ze sposobem jego wszczęcia (art. 61 § 1 K.p.a.). Jest tak dlatego, gdyż stronami postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony mogą być również inne podmioty, których "interesu prawnego lub obowiązku" dotyczy to postępowanie. W tym sensie zarówno postępowanie wszczęte na żądanie jednej ze stron, jak i postępowanie wszczęte z urzędu mogą, w rozumieniu art. 28 K.p.a., dotyczyć interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów, które uzyskują w ten sposób status strony postępowania administracyjnego.
W realiach sprawy PINB, w dniu [...] października 2016 r., na podstawie art. 81 ust. 4 P.b., zawiadomił o kontroli przedmiotowego budynku (T. XVI, k. 7 akt adm.). Czynności kontrolne prowadzone były pod kątem spełniania obowiązków, jakie na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego nakłada art. 61 P.b. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności mogły stanowić podstawę do wydania decyzji. Materialnoprawną podstawą takiej decyzji byłby przepis art. 66 ust. 1 P.b., który stanowi skonkretyzowanie obowiązków wynikających z art. 5 ust. 2 i art. 61 P.b. przy czym podkreślić należy, że adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
Zatem w świetle wskazanych przepisów Prawa budowlanego przy bezspornej okoliczności, że Skarżący jest właścicielem jednego z lokali mieszkalnych położonych w przedmiotowym budynku, zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. jest nieusprawiedliwiony.
WINB, w petitum skargi kasacyjnej, zarzucił naruszenie przepisów postępowania i wskazał na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej, wyrażającą się w nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., która doprowadziła do bezpodstawnego zakwestionowania przez Sąd, że decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. była pierwszą decyzją częściową, nakładającą obowiązki mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia mieszkańców budynku. WINB ponadto zarzucił, że pomimo wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., WSA nakazał organom nadzoru budowlanego wydać decyzję w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, tj. wydaną przez PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. i w konsekwencji nakazał wydać decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. WINB podniósł również, że pomimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnej i ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] lutego 2017 r. dotyczącej instalacji ciepłej wody, organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w sprawie instalacji ciepłej wody.
WSA nakazał bowiem organom nadzoru budowlanego wydać decyzję w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, tj. wydaną przez PINB z dnia [...] lutego 2017 r., a więc wydać decyzję dotkniętą wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Rozwijając tak sformułowane zarzuty podniesiono, że w stosunku do budynku toczyło się jedno postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. PINB wydał trzy decyzje częściowe: z dnia [...] stycznia 2015 r., z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z dnia [...] maja 2017 r. Pierwsza została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. Decyzja ta nakładała obowiązki mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia mieszkańców przez zamontowanie w mieszkaniach czujników akustycznych czadu, zaś Spółdzielni - rozebranie i wykonanie na nowo wszystkich przewodów wentylacyjno-spalinowych zlokalizowanych ponad dachem budynku w sposób określony w projekcie, w terminie do 31 czerwca 2015 r. Nie można zatem ponownie prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie wentylacji w przedmiotowym budynku, gdyż taki przedmiot postępowania został załatwiony poprzez wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] stycznia 2015 r., a wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie będzie dotknięte wadą kwalifikowaną uprawniającą do stwierdzenia jej nieważności w myśl przepisu art. 156 § 3 K.p.a.
Druga decyzja stała się prawomocna wobec wyroku WSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 496/17 stwierdzającego nieważność decyzji WINB z dnia [...] marca 2017 r. i umarzającego postępowanie odwoławcze od decyzji PINB z dnia 15 lutego 2015 r. Przedmiotem tego postępowania była instalacja ciepłej wody w budynku. Także w tej sprawie nie można ponownie prowadzić postępowania administracyjnego, gdyż taki przedmiot postępowania został załatwiony poprzez wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2017 r., zaś wydanie kolejnej decyzji w tym przedmiocie będzie dotknięte wadą kwalifikowaną uprawniającą do stwierdzenia jej nieważności w myśl przepisu art. 156 § 3 K.p.a.
Trzecia decyzja została utrzymana w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. i była kontrolowana przez WSA w postępowaniu objętym niniejszą skargą kasacyjną. W decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. WINB wyjaśnił zagadnienie decyzji częściowej, dodatkowo eksponując stosowne fragmenty uzasadnienia decyzji podkreśleniami. Mimo tego WSA w żaden sposób nie odniósł się do oceny WINB.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że uchylając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organów nadzoru budowlanego WSA dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 7, 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a.). Naruszenie tych przepisów polegało na braku odniesienia się do istoty sprawy, która w ocenie Sądu sprowadza się do stanu technicznego budynku i zasadności zastosowania środków przewidzianych przepisem art. 66 ust. 1 P.b. Jeśli chodzi o stan techniczny, to WSA wskazał na podnoszone przez Skarżącego zagadnienia dotyczące działania wentylacji oraz prawidłowości istniejącej izolacji instalacji ciepłej wody w budynku. WSA stwierdził, że w tym zakresie przeprowadzone postępowanie nie było wystarczające do wydania decyzji o jego umorzeniu. Tak zakreślonego przedmiotu oceny stanu technicznego budynku, który wymaga ustalenia, skarga kasacyjna w żaden sposób nie podważyła.
Przede wszystkim zgodzić należy się z WSA, że pierwsza ze wskazanych skargą kasacyjną decyzji (z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r.), nakładała obowiązki mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia mieszkańców przez zamontowanie w mieszkaniach czujników akustycznych czadu, zaś Spółdzielni rozebranie i wykonanie na nowo wszystkich przewodów wentylacyjno-spalinowych zlokalizowanych ponad dachem budynku. Skarga kasacyjna w taki też sposób treść powyższej decyzji przedstawia. Zatem decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. nie była decyzją "częściową". Rozstrzygnęła bowiem całościowo o stanie budynku w przedmiocie czujników akustycznych i przewodów wentylacyjnych ponad dachem budynku, co wynika wprost z treści tego rozstrzygnięcia, przy czym uwzględniała stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania.
Jak wyżej zaznaczono, WSA dopatrując się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazał na inne elementy, które składają się na stan techniczny budynku, a mianowicie na zagadnienia dotyczące działania wentylacji oraz prawidłowość istniejącej izolacji instalacji ciepłej wody w budynku. W tym przedmiocie decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zawiera rozstrzygnięcia. Zatem twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby WSA nakazał organom nadzoru budowlanego wydać decyzję w sprawie już rozstrzygniętej, a więc wydać decyzję dotkniętą wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., są chybione.
Kolejne czynności kontrolne budynku, jak stwierdził WINB, były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego (zob. str. 6 decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2017 r., ostatni akapit) i skierowane były na inne elementy budynku. Przedmiotem tego postępowania było wykonanie instalacji ciepłej wody użytkowej w budynku. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że decyzji o umorzeniu postępowania nie należy przypisywać ani zdolności tworzenia stanu rei iudicatae, ani zdolności unicestwienia obiektywnie istniejącej kompetencji organu administracyjnego. Nie stanowi ona zatem przeszkody, nawet gdy pozostaje w obrocie prawnym, do podjęcia czynności procesowych na nowo, ilekroć okaże się, że odnośna kompetencja wbrew uprzednio przyjętej ocenie jednak była i jest aktualna albo – co jeszcze bardziej oczywiste – że na skutek jakichś modyfikacji stanu prawnego lub faktycznego stała się aktualna później (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. H. Knysiak-Molczyk, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., str. 1076; Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2015, str. 800). Również orzecznictwo stanowisko takie akceptuje (np. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2601/15).
Podzielając zaprezentowane poglądy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prowadzenie postępowania w zakresie prawidłowości istniejącej izolacji instalacji ciepłej wody w budynku, niezależnie od treści rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, nie doprowadzi do wydania decyzji obarczonej wadą nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.
Jeśli chodzi natomiast o decyzje organów nadzoru budowlanego uchylone zaskarżonym wyrokiem, to z akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r. PINB poinformował o kontroli budynku w trybie art. 81 ust.4 P.b. Zawiadomienie to stanowiło w rzeczywistości o wszczęciu z urzędu kolejnego (odrębnego) postępowania. O tym, że w taki właśnie sposób organ zakwalifikował podjęte czynności kontrolne świadczą chociażby zawiadomienia PINB z dnia [...] marca 2017 r. oraz z dnia [...] maja 2017 r., dokonane w trybie art. 10 § 1 K.p.a., skierowane do wszystkich stron (vide: T.XVII akt adm.). Zatem decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo ocenione zostały przez WSA jako rozstrzygnięcia podjęte w odrębnych postępowaniach administracyjnych, chociaż dotyczyły tego samego budynku (ale różnych jego elementów).
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej WINB okazały się nieusprawiedliwione.
Z tych przyczyn skargi kasacyjne podlegają oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.
LK