Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 5/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S., zw. dalej skarżącym, na bezczynność Wojskowego Instytutu Medycznego w W. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny. W niniejszej sprawie skarżący zażądał od Wojskowego Instytutu Medycznego, zw. dalej Instytutem, udostępnienia dokumentacji medycznej za pośrednictwem operatora pocztowego. Wobec niespełnienia jego żądania skorzystał z prawa do skargi. Przedmiotem sporu jest forma udostępnienia dokumentacji. Poza sporem jest natomiast posiadanie przez Instytut dokumentacji medycznej skarżącego jak również gotowość jej udostępnienia w Instytucie.
Sąd Wojewódzki wskazał, że dokumentacja medyczna jest szczególnym zbiorem danych osobowych. Informacje o stanie zdrowia zawarte w dokumentacji podlegają zaostrzonemu rygorowi ochrony prawnej, ponieważ zaliczane są do kategorii danych osobowych wrażliwych. Argumentował, że w art. 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), zw. dalej ustawą o ochronie danych osobowych, wprowadzony został generalny zakaz przetwarzania danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym. Zakaz przetwarzania danych wrażliwych stanowi przejaw konstytucyjnej zasady ochrony prywatności (art. 51 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Sposoby "udostępniania" dokumentacji medycznej wymienione zostały w art. 27 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U.2012.159) zw. dalej u.p.p.
Sąd stwierdził również, że od zakazu przetwarzania danych wrażliwych przewidziano wyczerpująco wskazane w ustawie wyjątki, których nie wolno interpretować rozszerzająco. Zdaniem Sądu, w przypadku braku określenia w ustawie sposobu wydania dokumentacji medycznej (odbiór osobisty lub za pośrednictwem poczty) można uznać za uzasadnione obawy Instytutu przekazania dokumentacji medycznej osobie nieuprawnionej. Przesłanie wniosku o wydanie dokumentacji medycznej pocztą bez potwierdzenia, że wniosek składa upoważniona osoba może narazić Instytut na zarzut udostępnienia dokumentacji medycznej osobie trzeciej.
Sąd Wojewódzki podniósł, że w innym przypadku nie wiadomo, czy wniosek został przesłany przez osobę, która podpisuje się we wniosku. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w związku z tym, że Instytut wyraża gotowość wyda skarżącemu kopii wyniku po zgłoszeniu się osobiście do Kancelarii Medycznej Instytutu lub przesłania drogą pocztową w/w kopii wyniku niezwłocznie po otrzymaniu od skarżącego kopii dokumentu tożsamości potwierdzonej za zgodność z oryginałem lub poświadczonego notarialnie skarżącego podpisu umożliwiającego potwierdzenie, że skarżący jest osobą uprawnioną do uzyskiwania dokumentacji medycznej oznaczonej danymi: P. S., nie można Instytutowi skutecznie zarzucić bezczynności. Zdaniem Sądu, Instytut Medyczny zachował należytą staranność domagając się potwierdzenia tożsamości osoby będącej pacjentem Instytutu.
W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I) w granicach zakreślonych treścią art. 174 pkt 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., dotyczących naruszenia przez Sąd orzekający przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art. 144 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób, który nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wydając zaskarżone orzeczenie, a mianowicie czy w granicach danej sprawy rozpatrywał skargę na bezczynność, czy też pismo skarżącego nazwane skargą na bezczynność potraktował jako skargę na pismo organu administracyjnego z dnia 22 października 2012 r., a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia,
- 2) art. 144 § 4 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zw. dalej k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez Sąd administracyjny i przyjęcie, że sprawa z wniosku skarżącego prowadzona w przedmiocie bezczynności Instytutu została zakończoną ostatecznie pismem organu administracyjnego z dnia 22 października 2012 r. a wobec tego brak przesłanek do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu administracji, w sytuacji, gdy pismem tym nie rozstrzygnął wniosku skarżącego o wydanie dokumentacji medycznej za pośrednictwem operatora pocztowego (ewentualnie za pośrednictwem pracownika Szpitala), a jedynie wskazał, iż jest możliwość odbioru w Kancelarii Medycznej Instytutu oraz drogą pocztową po otrzymaniu kopii dokumentu tożsamości poświadczonego za zgodność z oryginałem lub poświadczonego notarialnie podpisu skarżącego bez wskazania przyczyny odmowy,
- 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi, oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, bowiem warunkiem prawidłowego wskazania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie czy organ administracji w ogóle rozstrzygnął i to bez względu na treść rozstrzygnięcia - wniosek strony, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. ustalał o uprawnieniach strony wynikających z przepisów prawa materialnego, tj. art. 27 u.p.p. w zw. § 57 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej utworzonych przez Ministra Obrony Narodowej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. Nr 222, poz. 1765) oraz art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, bez analizy pisma Instytutu z dnia 22 października 2012 r. będącego odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pod kątem § 58 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r., a taka analiza winna być przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie o bezczynność,
- 4) art. 149 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nie zobowiązanie organu do podania skarżącemu podstaw odmowy wydania dokumentacji medycznej za pośrednictwem operatora pocztowego, a taki wymóg nakłada na organ administracyjny § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r., którego to nie spełnia pismo Instytutu z dnia 22 października 2012 r. będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
- II) w granicach zakreślonych treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczących naruszenia przez Sąd orzekający przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 27 u.p.p. w zw. § 58 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy odmowa udostępnienia dokumentacji medycznej pismem organu administracyjnego z dnia 22 października 2012 r. nie spełnia wymagania powyższych przepisów, gdyż nie wskazuje przyczyn odmowy udostępnienia dokumentacji medycznej w sposób zawnioskowany przez skarżącego,
- 2) art. 27 u.p.p. w zw. § 57 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r. oraz art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w przypadku braku określenia w ustawie sposobu wydania dokumentacji medycznej odbioru jej może nastąpić w Kancelarii Medycznej Instytutu lub drogą pocztową po otrzymaniu kopii dokumentu tożsamości poświadczonego za zgodność z oryginałem lub poświadczonego notarialnie podpisu skarżącego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia językową oraz funkcjonalna wskazanego przepisu wskazuje, że odnosi się on tylko i wyłącznie do momentu udostępnienia dokumentacji a nie do wniosku skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd. Określenia jaką postać miało naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego dodatkowo wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty, zarówno naruszeń prawa procesowego jak i materialnego, nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy.
Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.
Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.
Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.
Ponadto, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń przepisów postępowania, z wyjątkiem zarzutu pierwszego, mają swoje źródło w interpretacji przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej.
Zarzut ten sprowadza się do zakwestionowania właściwie sporządzonego uzasadnienia wyroku, gdyż zdaniem skarżącego, nie wynika z jego treści, czy Sąd Wojewódzki rozpatrywał skargę na bezczynność, czy też pismo skarżącego nazwane skargą na bezczynność, potraktował jako skargę na pismo organu administracyjnego z dnia 22 października 2012 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść uzasadnienia wyroku nie budzi żadnej wątpliwości, co do tego, iż przedmiotem rozpoznania Sądu Wojewódzkiego była skarga na bezczynność. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując ten zarzut, nie dostrzega, że możliwość stwierdzenia bezczynności organu administracji w określonym postępowaniu jest ściśle związana z jednoznacznym określeniem przedmiotu tego postępowania i ustalenia, czy przedmiot ten mieści się w granicach postępowania administracyjnego, w takich bowiem tylko przypadkach może zachodzić bezczynność organu. Inaczej mówiąc, najpierw należy ustalić, czy organ administracji ma kompetencje do załatwienia określonej sprawy w formie aktu administracyjnego, a dopiero następnie można podjąć rozważania, czy pozostaje on w stanie bezczynności. Stąd też brała się konieczność dokonania analizy, prawidłowo przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki, czy organ był zobowiązany podjąć czynności administracyjne wobec żądania strony. Ustalenia i oceny tych okoliczności przez Sąd Wojewódzki nie można zatem poczytywać za wyjście poza granice sprawy, czy też rozstrzyganie w przedmiocie pisma z dnia 22 października 2012 r.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszeń przepisów postępowania związane są z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 27 u.p.p. w zw. § 58 ust. 2 oraz § 57 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r. w zw. z art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych.
Przystępując do rozpatrzenia tych zarzutów ponownie zauważyć należy, że związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd.
Przywołany w skardze kasacyjnej art. 27 u.p.p. zawiera trzy punkty, zaś art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych składa się z dwóch ustępów, a ust. 2 tego przepisu zawiera 10 punktów. Tymczasem ani w petitum ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, która z jednostek redakcyjnych wymienionych wyżej przepisów ma stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na wspomnianą wyżej zasadę związania podstawami zarzutów skargi kasacyjnej, nie ma ani uprawnienia, ani podstaw do tego, aby wyprowadzać z wywodu uzasadnienia wnioski, co do tego, który przepis miał stanowić podstawę kasacji.
Marginalnie zatem tylko można stwierdzić, iż z zestawienia art. 27 u.p.p. w zw. § 57 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 grudnia 2009 r. oraz art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych strona skarżąca kasacyjnie, podejmując próbę interpretacji ww. przepisów, wyprowadza błędny wniosek, że prawidłowa wykładnia językowa oraz funkcjonalna wskazanego przepisu wskazuje, iż odnosi się on tylko i wyłącznie do momentu udostępnienia dokumentacji, a nie do wniosku skarżącego. Wniosek ten bowiem sprowadza się do twierdzenia (wywodzonego już na etapie skargi zwykłej), że przepisy prawa nie dają podstaw do żądania przez organy legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o udostępnienie dokumentacji. Inaczej mówiąc, skarżący uważa, że wniosek o udostępnienie jego dokumentacji mógłby złożyć ktokolwiek. Dopiero przy doręczaniu przez pocztę adresat powinien się wylegitymować tym, iż jest uprawniony do odbioru tej dokumentacji.
Rozumowanie takie jest błędne. Przede wszystkim każdy kto żąda czynności organu, ze względu na swoje prawo (lub obowiązek) jak stanowi art. 28 k.p.a., jest obowiązany do wykazania swojej tożsamości, ponieważ organ może podjąć czynności tylko na wniosek uprawnionej do tego strony (której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie). Organ nie podejmie zatem czynności bez sprawdzenia, czy wnioskodawca jest tą osobą za którą się podaje. Dokumentem stwierdzającym tożsamość i obywatelstwo polskie osoby na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest, co do zasady, dowód osobisty.
Jeśli już mowa o ustawie o ochronie danych osobowych (powołanej przez skarżącego kasacyjnie ogólnie, przez nieprecyzyjne wskazanie art. 27 tej ustawy w zarzucie) to zawiera ona i inne przepisy, z których wprost wynika, że udostępnianie danych osobowych odbywa się na wniosek osoby, której dane dotyczą. W art. 32 ust. 1 wskazano, że każdej osobie przysługuje prawo do kontroli przetwarzania danych, które jej dotyczą, zawartych w zbiorach danych. Z kolejnych zaś przepisów (art. 33-35) wynika, że relacje administratora danych dotyczą wyłącznie osób, których dotyczy przetwarzanie ich danych.
Wracając zaś na grunt powołanego w zarzucie w sposób ogólny art. 27 u.p.p., i sięgając, obok wykładni językowej, do wykładni systemowej zauważyć należy, że w art. 26 ust. 1 wyraźnie wskazano, komu podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych może udostępnić dokumentację medyczną, tj.: pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu, bądź osobie upoważnionej przez pacjenta.
Oznacza to, w połączeniu z art. 28 k.p.a., art. 23 ust. 1 u.p.p. i art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, że prawo do złożenia wniosku realizującego prawo dostępu do dokumentacji medycznej ma wyłącznie pacjent, jego przedstawiciel ustawowy lub osoby przez niego upoważnione, chyba że zachodzą przypadki wymienione w art. 26 ust 3 lub 4 u.p.p. Każda z tych osób zgłaszając żądanie udostępnienia dokumentacji medycznej, nie wyłączając pacjenta, ma obowiązek wylegitymowania swojej tożsamości.
Nie ma zatem podstawy twierdzenie skarżącego, że nie miał on obowiązku wylegitymowania się jako podmiot składający wniosek o udostępnienie mu dokumentacji medycznej, organ zaś prawidłowo, żądał od niego w piśmie z dnia 22 października 2012 r. wykazania swojej tożsamości, a ponieważ skarżący tego nie uczynił, zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, iż organ nie pozostawał w bezczynności, na znaczeniu tracą zatem dalsze zarzuty wywodzone w skardze kasacyjnej, szczególnie, jak to powiedziano wcześniej, ich sformułowanie nie odpowiada wymaganiom, art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł o zwrocie poniesionych przez organ kosztów postępowania kasacyjnego.
- - ---------------------- 1