Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 stycznia 2019 r., VII SA/Wa 1049/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 23 lutego 2018 r., znak DOA.7210.277.2016.JWO, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił w powyższym wyroku sąd wojewódzki, decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 lutego 1978 r., Nr AGK-NB-l-8381/1256/78, zatwierdzono plan realizacyjny i udzielono pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z garażem na działce przy ul. [...] w W. Decyzją z 9 września 2003 r., nr 1839/I/2003, na wniosek T. K. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 lutego 1978 r., a GINB decyzją z 8 stycznia 2004 r., znak: OR/ORZ/MNP/4412/19/04, utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego. Decyzja GINB nie była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Dalej w wyroku VII SA/Wa 1049/18 przywołano, że podaniem z 21 września 2016 r., L. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją GINB z 8 stycznia 2004 r. Jako podstawę wskazał art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), wyjaśniają iż w trakcie porządkowania strychu budynku przy ul. [...], co miało mieć miejsce na początku września 2016 r., odnalazł umowę darowizny części nieruchomości z 6 października 1959 r. dokonaną w formie aktu notarialnego, dotyczącą własności nieruchomości położonej przy ul. [...] (ówcześnie [...]), zawartą między M. A., jej synem Z. oraz A. H.A. (synowa M. A.). W umowie tej strony ustanowiły podział nieruchomości quo ad usum, w ramach którego obdarowani otrzymali wschodnią jej część w wyłączne posiadanie, podczas gdy część zachodnia (położona od strony ul. [...]) pozostała w wyłącznym posiadaniu darczyńcy.
Jednocześnie każda ze stron otrzymała prawo do samodzielnego zarządzania swoją częścią nieruchomości, w tym do dysponowania nią na cele budowlane. Wnioskodawca wznowienia podnosił, że w decyzji GINB z 8 stycznia 2004 r. odniesiono się jedynie do stanu właścicielskiego na dzień 11 września 1979 r., w ogóle nie badając wcześniejszej dokumentacji. Istnienie podziału quo ad usum modyfikuje natomiast regulację zawartą w art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (uPb 1974). Jeżeli bowiem umowa darowizny z 1959 r. byłaby znana organom uprzednio rozpatrującym sprawę, rozstrzygnięcie tychże organów mogłoby być inne (brak wady rażącego naruszenia prawa w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z 23 lutego 1978 r.).
Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z 7 lipca 2017 r., GINB wznowił na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tegoż organu z 8 stycznia 2004 r.
W wyroku wskazano, że GINB decyzją z 11 stycznia 2018 r., nr DOA.7210.277.2016.KKL, umorzył wznowione postępowanie uznając, że przekroczono w sposób oczywisty termin do złożenia wniosku w tym zakresie. Wnioskodawca wiedział bowiem o akcie notarialnym z 1959 r. już co najmniej od września 1994 r., tj. od dnia rozprawy w sprawie ustanowienia drogi koniecznej, a najpóźniej w maju 1995 r., gdy na treść tego dokumentu powoływał się jego pełnomocnik. L. S. wiedział zatem o istnieniu przywoływanego dokumentu na długo przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Skoro tak, to termin z art. 148 § 1 K.p.a. nie mógł się rozpocząć przed zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego decyzją ostateczną.
Tym samym w ocenie GINB termin do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 8 stycznia 2004 r., nie mógł upłynąć wcześniej niż z dniem 8 lutego 2004 r., zaś skarżący wniosek o wznowienie postępowania złożył dopiero we wrześniu 2016 r.
Z powyższą decyzją wydaną w I instancji nie zgodził się L. S. kierując do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił naruszenie:
- - art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że stwierdzenie niedotrzymania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania uniemożliwia organowi prowadzenie wznowionego postępowania z urzędu i obliguje organ do umorzenia postępowania, w sytuacji, gdy zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. skutkuje po stronie organu obowiązkiem wznowienia postępowania i prowadzenia postępowania wznowionego z urzędu;
- - art. 105 § 1 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nakazuje jej merytoryczne rozpoznanie, a żaden przepis prawa nie sprzeciwia się potraktowaniu spóźnionego wniosku o wznowienie postępowania jako informacji o możliwości wznowienia tegoż postępowania z urzędu;
- - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie rozpoznano sprawy merytorycznie pomimo tego, że wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowienia postępowania upoważnia organ do dokonania takiej czynności z urzędu, co wskazuje zarazem na naruszenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
W ocenie strony wnioskującej niezależnie od skuteczności wniosku o wznowienie postępowania organ winien, w przypadku powołania się przez stronę na przesłankę wznowienia określoną m. in. w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., rozpoznać sprawę merytorycznie, niejako z urzędu. Na wsparcie tego wywodu strona przywołała oznaczone judykaty.
Dalej w wyroku wskazano, że po rozpatrzeniu wniosku, GINB powołaną na wstępie decyzją z 23 lutego 2018 r., utrzymał w mocy swoją decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ centralny powtórzył argumentację z pierwszej decyzji w zakresie spóźnionego wniosku o wznowienie postępowania. Organ ten powtórzył także stanowisko, że nie może przyjąć takiej wykładni przepisów dotyczących wznowienia postępowania, aby każde żądanie strony obligowało organ do działań z nimi zgodnych, gdyż to naruszałoby zasady ogólne postępowania. W kontekście tego, zdaniem GINB podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty pozostają bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł L. S., kwestionując ją w całości i zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie motywowane spóźnionym złożeniem wniosku o wznowienie postępowania przez stronę w sytuacji, gdy wniosek oparto o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zobowiązującą organ do działania z urzędu, a zarazem przedstawiona we wniosku podstawa faktyczna wznowienia (nowe dowody) rzeczywiście zaistniała, w efekcie czego utrzymano w mocy decyzję umarzającą postępowanie, które winno być w dalszym ciągu prowadzone tak, jakby zostało wznowione z urzędu;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienia się do zarzutów od decyzji wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, co wskazuje na nierozpoznanie tych zarzutów i przedstawionego w postępowaniu materiału dowodowego, a zarazem na naruszenie zasady praworządności, w efekcie czego pominięto, iż w sprawie zaistniała przesłanka do prowadzenia postępowania z urzędu i zaniechano prawidłowego wyjaśnienia sprawy;
- 3. mające wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie pomimo istnienia obiektywnej przesłanki do jego kontynuowania przez organ działający z urzędu, wskutek czego naruszono w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wyjaśnił, iż to, że przesłanki do wznowienia postępowania istnieją jest oczywiste, w tej sytuacji uchybienie przez stronę zainteresowaną terminowi do złożenia stosownego wniosku, nie może oznaczać, że organ nie powinien kontynuować postępowania (przekształcając je z tego prowadzonego na wniosek na prowadzone z urzędu). W konsekwencji – jego zdaniem – brak takiego działania GINB jest w niniejszej sprawie nie do zaakceptowania. Organ ten winien był bowiem przystąpić do merytorycznego badania sprawy i wydania stosownej decyzji.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji podkreślił, że tryby wznowienia postępowania administracyjnego (skargowy i z urzędu) mają charakter rozłączny, a przez to nie mogą być dowolnie konwertowane w czasie ich trwania. Inaczej mówiąc, postępowanie wznowione na wniosek strony toczy się w tym i tylko tym trybie, a przez to podlega ocenie przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności dotyczących samego wniosku, w tym przesłanki jego terminowego złożenia. W ocenie sądu wojewódzkiego nie można było zatem przyjąć jako słusznego takiego zapatrywania strony skarżącej, że oto w sytuacji, w której sam wniosek z przyczyn go dotyczących nie może zostać uznany za skutecznie inicjujący postępowanie bądź dający podstawę do jego dalszego kontynuowania (np. z powodu uchybienia terminu), to mimo to organ nie tyle może, co wręcz musi prowadzić dalej postępowanie niejako z urzędu.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że to, iż doszło do wznowienia postępowania na wniosek nie oznacza, że organ zwolniony jest z dalszego badania formalnej dopuszczalności zgłoszonego żądania, co klarownie wskazuje sprawa niniejsza (to po wznowieniu ustalono bowiem, że doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku przez L. S.). Zdaniem tegoż sądu w takim zatem przypadku wniosek o wznowienie postępowania stałby się swoistą actio popularis, zobowiązującą organ do badania merytorycznej strony podanej przyczyny wznowienia, nie wyłączając oceny wskazanych okoliczności jako wypełniających także i inne podstawy wznowienia postępowania, w ramach których organ może działać z urzędu
Sąd wojewódzki podkreślił dalej, że dla jasności sytuacji procesowej danego postępowania, wszczętego i prowadzonego na wniosek strony, organ nie jest zobowiązany do jego przekształcenia na postępowanie prowadzone z urzędu. W związku z tym strona, która np. uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zamiast brnąć w udowadnianie swoich racji w postępowaniu na wniosek (oczywiście spóźniony), może domagać się wszczęcia tego postępowania z urzędu, przedstawiając na tę okoliczność stosowne twierdzenia i dowody. Organ zaś będzie zobowiązany do oceny tych okoliczności pod kątem zasadności wszczęcia postępowania z urzędu, zaś ewentualny brak jego działania w tym zakresie może być przez stronę poddany weryfikacji sądu administracyjnego w ramach skargi na bezczynność organu.
Za częściowo uzasadniony sąd wojewódzki uznał natomiast zarzut skargi wskazujący na niedostateczne odniesienie się przez organ do zarzutów odwołania, jak również nie wytłumaczenie stanowiska zajętego przez organ, jednak uchybienie to – w ocenie sądu a quo – nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł L. S. zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) skarżący kasacyjnie zarzuca:
- 1. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której WSA w Warszawie winien był dostrzec uchybienia prawa materialnego, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że tryb postępowania z wniosku strony wyklucza postępowanie z urzędu, podczas gdy użytego przez ustawodawcę w przytoczonych przepisach spójnika "Iub" wynika, że tryby te nie są względem siebie konkurencyjne, przez co sprawa z wniosku skarżącego winna być merytorycznie rozpoznana, co nie nastąpiło;
- 2. naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której WSA w Warszawie winien był dostrzec, że w sprawie zachodzą wątpliwości interpretacyjne normy prawnej, i w obliczu tych wątpliwości organ winien był zastosować wykładnię korzystną dla skarżącego, czego nie uczynił.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi co do istoty, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie, w razie nieuznania podstaw do powyższego, wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, wnosi także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do celowego dochodzenia praw, wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie rozpoznając skargę L. S. winien był rozważyć, czy organ nie był zobligowany do zastosowania zasady in dubio pro Iibertate. Wskazuje się na istnienie rozbieżnego orzecznictwa, jako jedną z przesłanek sięgnięcia przez organ do rozwiązania przewidzianego w art. 7a K.p.a. W opinii wnoszącego skargę kasacyjną właściwe zastosowanie tej zasady prowadziłoby do konkluzji, że dla realizacji uprawnienia skarżącego (w razie braku przesłanek negatywnych), organ zobligowany był podjąć działania z urzędu. Rozważań takich w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak, co wskazuje – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – na pominięcie przez sąd istnienia tej normy.
Pismem z 19 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie tzw. "zdalnej" oświadczając, iż posiada możliwości techniczne do uczestnictwa w takowej, zarazem oświadczając iż cofnie wniosek o jej przeprowadzenie, gdyby okazało się, że pozostałe strony nie mają możliwości w niej uczestniczyć.
Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm., uCOVID-19) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs⁴ uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (por. art. 193 zd. 2 Ppsa).
A. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu (uwzględniając jego brzmienie w dacie wydania zaskarżonej decyzji) "Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony.". Trafnie sąd pierwszej instancji uwypuklił, że zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu wznowieniowym wywołanym wnioskiem skarżącego kasacyjnie. Z tego względu słusznie podkreślono, że organ, który prowadził wznowione postępowanie uprawniony był do zbadania zachowania terminu do złożenia skutecznego formalnie wniosku o wznowienie postępowania.
Tym samym oba dopuszczalne tryby wznowienia nie mogą być dowolnie – jak to nadal podnosi się w skardze kasacyjnej – konwertowane. Słusznie sąd pierwszej instancji eksponuje, że przyjęcie założenia strony skarżącej powodowałoby faktyczne scalenie dwóch dopuszczalnie prawem trybów wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną – na wniosek strony i z urzędu. Sąd Naczelny podziela to stanowisko sądu a quo, gdzie stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie wznowieniowe na wniosek strony, stwierdzając złożenie takiego wniosku z uchybieniem terminu, nie był zobowiązany do przekształcenia wznowionego postępowania na postępowanie prowadzone z urzędu. Zarazem sąd wojewódzki wszak nie wykluczył dopuszczalności odrębnego prowadzenia postępowania wznowieniowego z urzędu, o ile właściwy organ doszedłby do wniosku o zasadności wszczęcia takiego postępowania.
B. Skoro istota sprawy rozpoznanej przez GINB sprowadzała się do oceny trafności stwierdzenia uchybienia przez skarżącego kasacyjnie terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na wskazane w źródłowym wniosku okoliczności, to nie można uznać za skuteczny zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a. w aspekcie obowiązku organu administracji publicznej podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w aspekcie prowadzenia postępowania wznowieniowego z urzędu i rozstrzygania jej co do istoty.
C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a K.p.a. Z treści skargi kasacyjnej wynikałoby, że strona ją wnosząca uznaje istnienie wątpliwości co do normy zawartej w art. 147 K.p.a. Rzecz w tym, że art. 7a K.p.a. jest regulacją rozbudowaną, składa się z dwóch paragrafów, które stanowią, że: "§ 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się: 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego;
2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.". W samej skardze kasacyjnej nie wyłuszczono jednoznacznie, aby sformułowana podstawa kasacyjna odnosiła się do art. 7a § 1 K.p.a., pośrednio na tam sformułowaną normę wskazuje końcowe sformułowanie argumentacyjne zawarte we wniesionym środku odwoławczym, gdzie podniesiono, że sprawa administracyjna rozstrzygnięta przez GINB mieścić się ma w hipotezie tam usytuowanego unormowania, skoro jej przedmiotem ma być kwestia uprawnienia skarżącego do wzruszenia decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę". Tego stwierdzenia nie podziela Sąd Naczelny, raz jeszcze podkreślając, że istota sprawy rozpoznanej przez GINB sprowadzała się do oceny trafności stwierdzenia uchybienia przez skarżącego kasacyjnie terminu do wniesienia przezeń wniosku o wznowienie postępowania, a w konsekwencji do umorzenia wznowionego na żądanie L. S. postępowania. W tym zakresie nie można podzielić wywodów zawartych w skardze kasacyjnej o istniejących wątpliwościach interpretacyjnych odnośnie art. 147 K.p.a., co skutkować miałoby z kolei skutecznością podstawy kasacyjnej, w ramach której podniesiono zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a K.p.a.
D. Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.