Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 73/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), nałożył na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w G. – skarżącą Spółkę obowiązek doprowadzenia lokalu nr [...] o powierzchni 44,50 m2, składającego się z dwóch pokoi, łazienki, aneksu kuchennego (wydzielonego z przedpokoju) i przedpokoju, do stanu poprzedniego, tj. lokalu o powierzchni 17,87 m2, składającego się z jednego pokoju, "ślepej" kuchni i w.c. dostępnego z korytarza.
Organ I instancji wszczął z urzędu postepowania w ww. sprawie. Ustalono, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej. Właścicielem lokalu nr [...] jest skarżąca Spółka. W wyniku przeprowadzonych przez przedstawicieli organu nadzoru budowlanego oględzin w dniu 30 października 2012 r. stwierdzono, że przedmiotowy lokal mieszkalny usytuowany jest na poddaszu pięciokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego w zabudowie zwartej i składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. W nieustalonym czasie mieszkanie zostało powiększone poprzez przyłączenie dwóch pomieszczeń przedpokojowych z przyległym w.c. i strychem, do którego wchodzi się obecnie z przedpokoju mieszkania. Dokonane zmiany nie znalazły odzwierciedlenia w dokumentacji budynku. Wyszczególniony powyżej zakres wykonanych robót budowlanych wpływa na zmianę parametrów użytkowych pomieszczeń w obrębie istniejącego budynku, co w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego stanowi przebudowę, a ich wykonanie wymagało uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie organu, dokonane podczas rozprawy administracyjnej ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Spółka.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że organy nadzoru budowlanego muszą mieć na względzie nie tylko przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy techniczno-budowlane, ale także przepisy o charakterze cywilnoprawnym, dotyczące własności, tudzież prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że roboty wykonane celem zwiększenia powierzchni lokalu nr [...] stanowiły przebudowę, która wymagała pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia nie uzyskano. Dlatego też należy uznać, że tryb postępowania wybrany przez PINB, tj. art. 51 Prawa budowlanego, jest prawidłowy. PINB prawidłowo stwierdził brak możliwości zalegalizowania robót i konieczność orzeczenia zgodnego z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z zeznań osób, które w tym okresie zamieszkiwały budynek wynika, że roboty te zostały wykonane w 2004 r. W okresie tym inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Takiego prawa nie ma także obecnie. W wyniku wykonania przebudowy naruszono także przepisy techniczno-budowlane, w szczególności odnoszące się do wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jak również wysokości łazienki.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca Spółka, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 140 K.c.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 73/18, oddalając skargę, powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/10. Zgodnie z tą uchwałą art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (tak wyrok NSA z 26 stycznia 2016 r., II OSK 1290/14; zob. też uzasadnienie wyroku NSA z 28 października 2015 r., II OSK 435/14).
Dokonane ustalenia stanowiły podstawę do prawidłowego stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co zgodnie z przedstawionym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stanowi przesłankę do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego.
Nadto, w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z 26 października 2016 r., sygn. II SA/Gl 743/16, przesądzono już, że W. O. zwracał się jedynie "(...) o wyrażenie zgody na wykonanie łazienki w części strychowej (...) mieszkania". Podał: "Obecnie korzystam z ubikacji na korytarzu (...)". Adnotacja poczyniona przez Dyrektora [...] w dniu 12 lipca 1995 r. brzmiała: "Zgoda pod warunkiem wykonania we własnym zakresie i na własny koszt". W wyroku tym również przesądzono, że zakres zgody nie pokrywa się z zakresem prac doprowadzających do powstania mieszkania o powierzchni ponad 44 m2. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna wyrażona w wyroku wiąże w toku dalszego postępowania zarówno organ, jak i sąd. Jeśli strona skarżąca miała inne zdanie na temat oceny niektórych dowodów oraz okoliczności, miała możliwość zaskarżenia ww. orzeczenia.
W powyższym wyroku WSA zwrócono także uwagę, że z wydruku dotyczącego lokali i czynszów z 4 listopada 2002 r. wynika, iż lokal zamieszkały przez W. O. miał w 2002 r. powierzchnię 17,87 m2. Również z wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z [...] sierpnia 2012 r., sygn. [...], wynikałoby, że w dacie aktu notarialnego z [...] marca 2002 r. mieszkanie miało 17,87 m2. Także z pisma skarżącej Spółki do PINB z 4 kwietnia 2013 r. wynika, że pierwsze pomiary mieszkania wykonano dopiero w 2004 r. Mieszkanie miało wtedy już 44,50 m2.
Zatem nielegalna adaptacja strychu miała miejsce w 2004 r. bez czyjejkolwiek zgody, jako że W. O., już tam po eksmisji nie mieszkał i zmieniła się struktura właścicielska w budynku, co jest zgodne z twierdzeniami m.in. Z. Z..
Sąd wskazał, że art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oznacza to również, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny bowiem w takich przypadkach jest zobowiązany skargę oddalić (T. Woś, Komentarz do art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX- el., tezy 14-16).
W ocenie Sądu, organy z powyższych względów nie naruszyły art. 7, art. 8, art., 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 140 K.c., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nałożenie na właściciela lokalu obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego, pomimo istnienia możliwości doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co w ocenie skarżącego wyklucza zastosowanie w stanie niniejszej sprawy regulacji art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy;
- - art. 140 K.c. przez nieuwzględnienie prawa poprzedniego właściciela budynku przy ul. [...] (tj. [...]) do podejmowania decyzji skutkujących m.in. zmianą powierzchni lokali w przedmiotowym budynku.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- - art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe jego zastosowanie w stanie niniejszej sprawy.
W związku z zarządzeniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w sprawie niewadliwie oceniono, że istniały postawy do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez nałożenie na właściciela obowiązku doprowadzenia lokalu do stanu poprzedniego. Nie zaistniała w tej sprawie możliwość doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ na etapie postępowania naprawczego nie wykazano aby skarżąca Spółka legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związanym m.in. z treścią art. 140 K.c. Nie wykazano bowiem aby poprzedni właściciel lokalu mieszkalnego takim prawem dysponował, ponieważ uzyskana przez niego zgoda Dyrektora [...] z 1995 r. nie dotyczyła wykonanego faktycznie zakresu robót budowlanych, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. W tym zakresie nie przedstawiono innych dowodów, z których wynikałaby zgoda na wykonanie robót budowlanych, które były aktualnie przedmiotem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji uwzględnił ww. okoliczność uzyskania zgody, jednak ocenił, że prawo poprzedniego właściciela budynku do podejmowania decyzji skutkujących m.in. zmianą powierzchni lokali w przedmiotowym budynku nie zostało wyrażone poprzez stosowną zgodę na faktycznie wykonany zakres robót budowlanych. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 140 K.c. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto ustalenia stanu faktycznego w ww. zakresie nie budzą wątpliwości wobec jedynie gołosłownych twierdzeń skarżącej Spółki. Poza zakresem udzielonej w 1995 r. zgody w sprawie uwzględniono wydruk dotyczący lokali i czynszów z 4 listopada 2002 r., oraz że w 2002 r. w dacie sprzedaży lokalu mieszkalnego jego powierzchnia wynosiła 17,87 m2, co również potwierdził Sąd Apelacyjny w K. w wyroku o sygn. [...]. Dopiero pomiary powierzchni lokalu dokonane w 2004 r. wykazały, że mieszkanie miało wtedy już 44,50 m2, który to fakt był zbieżny m.in. z twierdzeniami świadka (Z. Z.). W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie tych ustaleń, ponieważ nie wykazano aby w sprawie nie wzięto pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono prawo materialne i czy miało to wpływ na wynik sprawy. Formułując zarzut naruszenia prawa procesowego należy pamiętać, że nie wystarczy samo wskazanie naruszenia prawa procesowego, ponieważ najpóźniej w skardze kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wymagane jest wykazanie, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.
Jeżeli skarżąca Spółka argumentowała, że nie wzięto pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, to powinna wskazać na konkretne dowody, których nie uwzględniono, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenia zasad postępowania wynikających, np. ze wskazywanych w skardze kasacyjnej art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W innym wypadku twierdzenia w tym zakresie należy uznać za gołosłowne, a więc niezawierające usprawiedliwionych podstaw. W tym zakresie w skardze kasacyjnej argumentuje się zaś wyprowadzając odmienne wnioski z treści ww. zgody z 1995 r. i wskazując, że to nie skarżąca Spółka była inwestorem oraz tym, że poprzedni właściciel lokalu nie podjął stosownych działań, które dokumentowałyby realizację robót budowlanych, które spowodowały, że aktualnie faktycznie uzyskane pomieszczenie o pow. 44,50 m2 nie stanowi części wspólnej nieruchomości wchodzącej w skład Wspólnoty Mieszkaniowej.
Nie jest to jednak wystarczająca prawnie argumentacja, która mogłaby stanowić podstawę do podważenia legalności oceny wypowiedzianej przez Sąd I instancji. Zasadniczo takie argumentowanie potwierdza brak dowodów rozumianych w sposób formalnoprawny, które pozwalałyby na wywiedzenie przeciwnych wniosków niż dotychczasowe. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie podlegały uwzględnieniu.
Brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe jego zastosowanie w niniejszej sprawy. W tym zakresie w skardze kasacyjnej wyłącznie gołosłownie argumentuje się, że w ocenie skarżącej Spółki ustalenia faktyczne nie są tożsame z "oceną prawną" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a przepis ten nie obejmuje poczynionych wcześniej ustaleń faktycznych. O czym już wyżej była mowa, skarżąca Spółka nie przedstawiła argumentacji popartej kontrdowodami, która czyniłaby nieaktualnym ocenę prawną Sądu Administracyjnego wypowiedzianą w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 743/16, która dotyczyła oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, jako tych które są istotne, i które w toku dalszego postępowania posłużyły do ustalenia 2004 roku, jako daty samowolnego wykonania robót budowlanych bez odpowiedniego zakresu zgody właściciela, a oceny w tym zakresie nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.