Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1937/18 oddalił skargę M. K. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2018 r., znak DOA.7110.278.2018.KKO w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 28 marca 2017 r., nr 57/2017 zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego, układu komunikacji wewnętrznej, miejsc postojowych, kojca na opakowania zwrotne, bilbordu reklamowego, zewnętrznej instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej wraz ze zbiornikiem odparowującym, instalację oświetlenia zewnętrznego, wewnętrznej instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej, p.poż, grzewczej, wentylacyjno-kanalizacyjnej, niskoprądowej, odgromowej na działkach nr ew. [...] i [...] położonych przy ul. [...] w [...].
Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 8 grudnia 2017 r., nr 18/2017, działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 marca 2017 r., z powodu braku posiadania przez skarżącą przymiotu stronu. Decyzję tę uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lutego 2018 r., znak DOA.7111.15.2018.KKO.
Wojewoda Łódzki, po wszczęciu postępowania na wniosek skarżącej, umorzył je decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr 140/2018 na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r. wskutek odwołania skarżącej, utrzymał tę decyzję w mocy.
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyraził pogląd zgodnie z którym sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony postępowania dotyczącego decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak zauważył, skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 28 marca 2017 r. Swój interes prawny w kwestionowaniu tego rozstrzygnięcia wywodzi natomiast z tytułu przysługującego jej prawa własności działki o nr ew. [...], położonej przy ul. [...], co potwierdza akt notarialny Repertorium A Nr [...].
Organ II instancji podał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka skarżącej graniczy bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi. Planowany budynek mieszkalno-usługowy o wys. w kalenicy 8,75 m zaprojektowany na działkach inwestycyjnych jest oddalony od granicy działki skarżącej o 4,05 m, zaś od budynku mieszkalnego znajdującego się na jej działce, projektowany budynek usytuowany jest w odległości 14,14 m. Ponadto, granica działki skarżącej znajduje się w odległości ok. 33 m od projektowanego śmietnika i ok. 19 m od zgrupowania miejsc parkingowych.
W ocenie organu II instancji obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Jej położenie względem spornego przedsięwzięcia wyklucza uznanie, że niesie ono ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania i korzystania z nieruchomości należącej do skarżącej, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Argumentował, że wysokość projektowanego obiektu (tj. 8,75 m w kalenicy), oraz odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. 4,05 m) sprawiają, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej rozporządzenie). Jednocześnie uznał, że nieruchomość należącą do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych dla samochodów od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), jak również przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7:00 - 17:00) rozporządzenia.
Stwierdził zarazem, że planowane przedsięwzięcie nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja), jak również dostępu do drogi publicznej.
Organ II instancji nie zgodził się ze skarżącą, że źródłem interesu prawnego mogą być immisje. W tej kwestii powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08 gdzie podano, że fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów. Ewentualne przekroczenie poziomu immisji pośrednich rodzi natomiast wyłącznie określone roszczenie o charakterze cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony w rozumieniu unormowań Prawa budowlanego.
Podsumowując wskazał, że decyzja z dnia 28 marca 2017 r. nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku skarżącej stosownie do art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy, zatem nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.
Dodatkowo zauważył, że przepisy kodeksu cywilnego - art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. poz. 93, ze zm.) - aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącej do zagospodarowania jej nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem - na tym bowiem polega istota konstrukcji "obszaru oddziaływania obiektu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę skarżącej na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) za prawidłowe uznał rozstrzygnięcia organów obu instancji umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na bezprzedmiotowość podmiotową dalszego postępowania. Zaakceptował, że przyczyną uzasadniającą umorzenie postępowania w sprawie spornych robót budowlanych jest okoliczność, że skarżąca - inicjatorka postępowania nieważnościowego - nie ma legitymacji do jego prowadzenia.
Zdaniem Sądu zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że działka skarżącej graniczy bezpośrednio z nieruchomościami inwestycyjnymi. Planowany budynek mieszkalno-usługowy o wys. w kalenicy 8,75 m zaprojektowany na działkach inwestycyjnych jest oddalony od granicy działki skarżącej o 4,05 m, zaś od budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce, projektowany budynek usytuowany jest w odległości 14,14 m. Ponadto, granica działki skarżącej znajduje się w odległości ok. 33 m od projektowanego śmietnika i ok. 19 m od zgrupowania miejsc parkingowych.
W efekcie podzielił pogląd, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Pozytywnie ocenił stanowisko, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy § 13, § 12, § 19, § 23, § 60 ust. 1 rozporządzenia. Zgodził się, że planowane przedsięwzięcie nie pozbawia nieruchomości skarżącej dostępu do mediów i dostępu do drogi publicznej, zaś źródłem interesu prawnego nie mogą być immisje.
W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 28 marca 2017 r. Zauważył, że poza ogólnikowym powoływaniem się uciążliwości, tj. na emisję zanieczyszczeń do powietrza, wzmożony ruch pojazdów, hałas, przedostawanie się wód opadowych na sąsiednią nieruchomość - nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja narusza normy prawa budowlanego i warunki techniczne, jakimi powinny odpowiadać budynki. W niniejszej sprawie, jak przyjął Sąd, decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z ww. przepisami i dlatego też spowodowane realizacją inwestycji ewentualne dolegliwości, nie mogą zostać potraktowane jako naruszające uzasadniony interes skarżącej.
Na koniec Sąd stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad postępowania wyrażonych w art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono prawidłowo. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zaś wyczerpujące i spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.
Jednocześnie zarzuciła:
- 1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy i poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmowa przyjęcia, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie art. 28 k.p.a., w sytuacji w której przepis ten winien być zastosowany;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na odmowie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w ocenie skarżącego zachodziły przesłanki uzasadniające jej uchylenie, gdyż nie uwzględnia ona prawa skarżącej do ochrony jej interesu prawnego, który faktycznie na skutek już zrealizowanej inwestycji naruszono;
- 4. art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 103 § 6 p.p.s.a. polegające na nierozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności przedstawianych przez skarżącą tak w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie wpływu jaki wywołuje na sytuację prawną i faktyczną skarżącej fakt pozbawienia jej przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego, które doprowadziło do istotnej zmiany i w konsekwencji immisji na nieruchomość skarżącej.
- 5. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 ustawy w zw. z art. 144 kodeksu cywilnego poprzez niewzięcie pod uwagę immisji, których istnienie zostało przyjęte przez Sąd, mających źródło w inwestycji, które świadczą o położeniu nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji;
- 6. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy poprzez błędną wykładnię i uznanie iż skarżąca nie jest stroną niniejszego postępowania i nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu - poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do zbyt rygorystycznego ograniczenia rozumienia oddziaływania obiektu, na skutek czego odmówiono skarżącej przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o zmianę zaskarżanego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego zaznaczyć należy, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stąd też zaskarżony wyrok narusza prawo. Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż przedmiotem rozpoznania w postępowaniu sądowym zakończonym zaskarżonym wyrokiem była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego - postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, nowym o odrębnym przedmiocie. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.
Stąd też słusznie skarżąca kasacyjnie podnosi, że ocena istnienia interesu prawnego, powinna dotyczyć wyłącznie postępowania nieważnościowego prowadzonego w stosunku do decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że okoliczność, iż skarżąca nie była stroną postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, nie można wykluczać tego, że może mieć taki status w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzywczajnym. Odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wraz z niewątpliwym stwierdzeniem, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, uzasadniają pogląd, według którego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę legitymację do żądania wszczęcia takiego postępowania należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 456/18, LEX nr 2781991).
Dla oceny przymiotu strony nie jest przy tym istotne, czy sporna inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 4021/19, LEX nr 2772409). Jednocześnie niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy inwestycji, podmiot powołujący się na negatywne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość do której przysługuje mu prawo własności, ma interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3491/18, LEX nr 2773172, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1672/18, LEX nr 2688480, wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2565/17, LEX nr 2740654).
Zauważyć w tym miejscu należy, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów.
W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się i tak, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W realiach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę, że zaprojektowany budynek mieszkalno-usługowy (sklep [...] S.A.) wraz z układem komunikacyjnym oraz zewnętrznymi instalacjami został zaprojektowany w odległości 4 metrów od granicy działki skarżącej, która kwestionuje prawidłowość jego zaprojektowania i wykonani a z uwagi na hałas wydobywający się z urządzeń wentylacyjnych i chłodniczych oraz spowodowany ruchem pojazdów, jak również zanieczyszczeń jakie emituje sklep oraz jego otoczenie, zasadnym było przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji.
Należy umożliwić skarżącej ochronę jej uzasadnionego interesu prawnego wynikającego z możliwości ograniczenia zagospodarowania należącej do niej nieruchomości, poprzez utrudnienia w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości, biorąc pod uwagę, że przepisy prawa cywilnego (art. 140 k.c. oraz art. 144 k.c.) gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Całkowicie odrębną kwestią jest, czy artykułowane przez skarżącą zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji są usprawiedliwione z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.). Czym innym jest badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
Jednakże ocena zasadności tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu skarżącej czynnego udziału w tym postępowaniu. Podkreślenia wymaga również, że wątpliwości w zakresie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania, co wynika z celu postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09, wyrok NSA z 7 października 2014 r. sygn. akt II OSK 769/13).
Odmienne stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym powyższe rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na stwierdzenie, iż w okolicznościach tej sprawy wadliwie Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, co słusznie zostało zakwestionowane we wniesionej skardze kasacyjnej. Błędnie tym samym zastosował Sąd I instancji również konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji nieprawidłowo oddalił skargę. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.