Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 26 sierpnia 2021 r. oddalił skargę G. w Ł. (dalej skarżąca) na uchwałę Rady Miejskiej w Pabianicach z 29 czerwca 2006 r. nr LXVII/561/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Pabianic w granicach administracyjnych Gminy Miejskiej Pabianice (dalej: plan miejscowy).
Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 164 poz.1587, dalej upzp) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. W szczególności kwestionowane ustalenia co do możliwości podziału ewidencyjnego należącej do strony nieruchomości, były następstwem przyjętej przez gminę koncepcji kompleksowego zagospodarowania przestrzennego określonego terenu, wymagającej uprzedniego przeprowadzenia postępowania scalenia i podziału nieruchomości, wyposażenia go w niezbędną infrastrukturę techniczną oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego:
- a) art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w akceptacji przez Sąd I instancji naruszenia zasady proporcjonalności przy ograniczaniu swobody skarżącej w korzystaniu z prawa własności należącej do niej nieruchomości;
- b) art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez akceptację przez Sąd I instancji:
- - wprowadzenia do treści planu zagospodarowania przestrzennego instytucji w postaci "obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej" nieprzewidzianej przepisami upzp,
- - zawarcia w planie zagospodarowania przestrzennego warunku uzależniającego realizację nowej zabudowy od wyposażenia i urządzenia układu terenów publicznych tj. wewnętrzne ulice osiedlowe, infrastruktura techniczna,
- - uzależnienia w planie zagospodarowania przestrzennego realizacji nowej zabudowy od uprzedniego przeprowadzenia scalenia i podziału nieruchomości skarżącego oraz innych nieruchomości objętych tym samym obszarem zorganizowanej działalności inwestycyjnej;
- c) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 6, § 7 i § 8 ust. 1 oraz § 143 rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez akceptację przez Sąd I instancji sformułowania postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w sposób niezrozumiały, naruszający zasady prawidłowej legislacji i niepozwalający ich adresatom przesądzić o treści normatywnej;
- d) art. 28 ust. 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do pozostawienia w obrocie prawnym postanowień planu miejscowego, w odniesieniu do których doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego;
- 2) przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 w zw. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zarzuty trafnie podniesione w skardze powinny doprowadzić do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Pabianicach w zaskarżonej części.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 3.2. Skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 182 § 2 i § 3 Ppsa, skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
- 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.4. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp w zw. z art. 7 Konstytucji RP stwierdzić należy, że § 4 pkt 8 planu miejscowego nie kreuje w żadnym razie obszarów zorganizowanej działalności inwestycyjnej, o których była mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis ten odnosi się wyłącznie do terenów, na których warunkiem realizacji nowej zabudowy jest objęcie tych terenów scalaniem i podziałem w trybie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyposażenia i urządzenia układu terenów publicznych. Być może sformułowania planu w tym zakresie nie są optymalne, lecz zawarta w § 4 pkt 8 planu miejscowego definicja zorganizowanej działalności inwestycyjnej mówi jednoznacznie, że są to tereny, dla których scalenie i podział następuje w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na te kwestie wskazywał też organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że zdefiniowanie wybranych terenów na obszarze miasta Pabianic terenami zorganizowanej działalności inwestycyjnej związane jest z ustaleniem na tych terenach zasad budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w celu jego zagospodarowania, w oparciu o kompleksową koncepcję, która przewiduje między innymi rozmieszczenie działek budowlanych, układu wewnętrznych ulic osiedlowych oraz budowę zbiornika retencyjnego. Kwestionowane zapisy wypełniają dyspozycje art. 102 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 Nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej ugn), tzn. wskazują, że tereny [...] są położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym jako wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. W pełni uzasadnione było zatem uzależnienie dopuszczalności nowej zabudowy od wyposażenia i urządzenia układu terenów publicznych tj. wewnętrznych ulic osiedlowych, infrastruktury technicznej, co jest jednym z kluczowych elementów scalenia i podziału (art. 104 ust. 2 pkt 6 ugn). W związku z powyższym uznać należy, że kwestionowane zapisy nie naruszają art. 15 ust. 2 i ust. 3 upzp, jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji.
- 3.5. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie doszło również do naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 6 ust. 1 upzp w zw. z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Uzasadnieniem dla wyznaczenia takiego obszaru w planie może być w szczególności stworzenie możliwości efektywniejszego zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, poprawa struktury obszarowej, ułatwienia dostępu do sieci dróg publicznych, podniesienia poziomu wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz prawidłowe kształtowanie zabudowy. Jak wskazał to Sąd I instancji, tereny oznaczone na rysunku planu symbolem [...] w zespole terenów [...], w dacie uchwalania planu nie były wykorzystywane jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Obszary te stanowiły w większości i nadal stanowią, co wynika z ogólnodostępnych map na stronie internetowej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii (www.geoportal.gov.pl), nieużytki rolne i leśne. W takiej sytuacji wprowadzenie obowiązku kompleksowego zagospodarowania całego obszaru, gdzie ma powstać nowa zabudowa wraz z wyposażeniem go w odpowiednią infrastrukturę techniczną uprawniało organ gminy do wyłączenia dopuszczalności odrębnego podziału poszczególnych nieruchomości położonych na tym obszarze. Kwestionowane ustalenia planu wypełniają w sposób oczywisty fundamentalne wartości planowania przestrzennego wyrażone w art. 1 ust. 2 upzp, w tym w szczególności zasadę kształtowania ładu przestrzennego oraz zasadę równoważonego rozwoju. Wprowadzone ograniczenie, co do możliwości podziału, jako wynikające z potrzeb racjonalnego zagospodarowania całego terenu, było właśnie wyważeniem pomiędzy interesem publicznym, wynikającym z podstawowych zasad planowania przestrzennego, a interesem skarżącej. Biorąc więc pod uwagę wartości wynikające z interesu publicznego stwierdzić należało, iż w tej sprawie granice zasady proporcjonalności nie zostały naruszone.
- 3.6. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z § 6, § 7 i § 8 ust. 1 oraz § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Należy podkreślić, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki TK z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006 oraz wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1005/21).
- 3.7. W świetle niezasadności powyższych zarzutów, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 upzp, ponieważ nie doszło do zrzucanego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
- 3.8. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania jest niezasadny, bowiem tak art. 147 § 1 Ppsa, jak i art. 151 Ppsa mają charakter wynikowy i regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na uchwałę jest uwzględniana albo podlega oddaleniu.
- 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
- 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.