Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1478/12, oddalił skargę M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2012 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r., którym uznano za uzasadnione zarzuty J. W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i umorzono postępowanie egzekucyjne.
Z akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta B. prowadził egzekucję administracyjną obowiązku obciążającego J. W. i wynikającego z decyzji tego organu administracji z [...] października 2006 r., wydanej na podstawie art. 29 Prawa wodnego, "wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez wykonanie odpływu wód gruntowych i opadowych z istniejącego przepustu w ulicy [...] na terenie działek nr ewidencyjny [...], [...] kw [...] na karcie mapy 4 obręb [...] położonych w B. przy ul. [...] i [...]". Zarzuty J. W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały postanowieniem Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r. uwzględnione, gdyż uznano, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny, ponieważ w wyniku inwestycji komunalnej związanej z budową sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej wskazany w decyzji z [...] października 2006 r. przepust został zlikwidowany. Skarżąca na postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r. wniosła zażalenie, z którego wynika, że jej zdaniem działania J. W. spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i szkody na jej nieruchomości, zaś zbudowanie kanalizacji sanitarnej i deszczowej tej sytuacji nie zmienia, gdyż urządzenia te zostały wykonane wadliwie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z [...] września 2012 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ administracji wskazał, że z art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, iż na postanowienie w sprawie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej zażalenie służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, w związku z czym nie przysługuje ono skarżącej.
W skardze skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2012 r. oraz postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r. Twierdziła, że błędnie uznano, iż nie jest legitymowana do wniesienia zażalenia. Przede wszystkim wywodziła, że jej legitymacja do wniesienia zażalenia powinna być oceniana nie tylko na podstawie art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale także w oparciu o art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w sprawie przed Sądem Rejonowym w B., sygnatura akt [...], zostały sporządzone opinie biegłych, które potwierdzają, że działania J.W. oddziałują na jej nieruchomość. To, w ocenie skarżącej, uzasadnia uznanie, że powinna być stroną postępowania egzekucyjnego.
Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę skarżącej, zaakceptował stanowisko organu administracji. Stwierdził przy tym, że skarżąca "legitymuje się interesem prawnym, który został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku nałożonego (...) decyzją z [...] października 2006 r.", ale "w postępowaniu egzekucyjnym ustawodawca ograniczył uprawnienia procesowe takich podmiotów, przewidując im jedynie możliwość wniesienia skargi na bezczynność wierzyciela w stosowaniu środków egzekucyjnych, a następnie prawo do zażalenia na postanowienie oddalające skargę".
Sąd ten uznał, że SKO dokonało prawidłowej wykładni art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oderwaniu od art. 28 k.p.a., który – zdaniem Sądu pierwszej instancji – w świetle art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma zastosowania w tym postępowaniu.
Odnosząc się do wniosku o uchylenie także postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że po pierwsze, postanowienie to nie zostało wydane w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., po drugie, zastosowanie powołanego przepisu jest możliwe jedynie w razie uwzględnienia skargi.
Sąd pierwszej instancji odniósł się też do zarzutu skargi, według którego błędne było zastosowanie art. 134 k.p.a., gdyż kwestia czy środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania rozstrzygana jest poprzez wydanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W związku z tym stwierdził, że zgodnie z uchwałą NSA z 5 lipca 1999 r., sygnatura akt OPS 16/98, organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w razie stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania art. 28 k.p.a., gdyż art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymienia wprost podmioty uprawnione do wniesienia zażalenia.
W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie:
- - art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię, mianowicie w oderwaniu od art. 28 k.p.a.,
- - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 5 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie, że art. 34 § 5 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłączają możliwość stosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 28 k.p.a.,
- - art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do oceny zgodności z prawem postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r.,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu zastosowania ostatnio powołanego przepisu, podczas gdy rozstrzygnięcie o tym, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę postępowania powinno opierać się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma wykładnia art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), w szczególności rozstrzygnięcie, czy przepis ten w sposób wyczerpujący wymienia podmioty legitymowane do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też krąg tych podmiotów powinien być uzupełniony poprzez odpowiednie stosowanie art. 28 k.p.a. O możliwości odpowiedniego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego mówi art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przepisy powołanej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach, które nie są odmiennie uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W związku z tym zauważyć należy, że według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uprawnionym do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania, zażalenia) jest strona postępowania (art. 127 § 1 oraz art. 141 § 1). W świetle tych przepisów art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jawi się jako unormowanie odmienne. Według tego przepisu zażalenie na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym. Wyraźnie ustawodawca krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów określa poprzez wskazanie ról pełnionych w postępowaniu egzekucyjnym (zobowiązany oraz wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym), a nie poprzez użycie określenia "strona" lub równoważnego zwrotu, mianowicie "każdy, kto ma w tym interes prawny".
Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w różny sposób określa krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia lub innych środków prawnych. Np. w art. 34 § 2 tej ustawy mówiąc o możliwości wniesienia zażalenia na stanowisko wierzyciela nie wskazuje, komu to uprawnienie przysługuje. Natomiast w art. 6 § 1a tej ustawy krąg podmiotów, którym przysługuje skarga na bezczynność wierzyciela został określony przez użycie bardzo szerokiej formuły, mianowicie "podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony". Świadczy to o tym, że ustawodawca poprzez użycie określonej formuły świadomie kształtuje krąg podmiotów uprawnionych do określonych czynności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skoro więc w art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów ma służyć jedynie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, to nie można takiej woli ustawodawcy zmieniać poprzez odpowiednie stosowanie art. 28 k.p.a. Dopuszczenie stosowania w tym przypadku art. 28 k.p.a. doprowadziłoby bowiem do całkowitej zmiany sensu powołanego przepisu.
Trafnie zatem organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji przyjęły, że w art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób wyczerpujący wymienia podmioty legitymowane do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, że skarżąca do tych podmiotów nie należy oraz że zakres tego przepisu nie może być uzupełniony poprzez zastosowanie art. 28 k.p.a. Tym samym niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię, mianowicie w oderwaniu od art. 28 k.p.a. oraz art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 34 § 5 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie, że art. 34 § 5 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyłączają możliwość stosowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji art. 28 k.p.a.
Nie są też zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do oceny zgodności z prawem postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r. nie jest zasadny, gdyż trafnie Sąd pierwszej instancji zauważa, iż art. 135 p.p.s.a. może być stosowany tylko wtedy, gdy istnieją podstawy do uwzględnienia skargi. Skoro zaś brak podstaw do uchylenia postanawiania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2012 r., to także środków przewidzianych w ustawie nie można zastosować do postanowienia Prezydenta Miasta B. z [...] kwietnia 2012 r.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. to również należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie nie chodziło o ocenę, czy skarżąca jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., lecz o ocenę, czy należy do jednego z podmiotów wymienionych w art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ administracji był zatem uprawniony do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.