Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2778/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 166/14), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki sali konsumpcyjnej o konstrukcji drewnianej, dobudowanej do budynku mieszkalno-usługowego w S. przy ul. M. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nadto, uchylił postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r. wydane w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz obowiązku przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli budowlanej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

1. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakazał M. M. wykonać rozbiórkę sali konsumpcyjnej o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,00x2, 2,68x3,00 m (wys.), dobudowanej do budynku mieszkalno-usługowego w S., przy ul. M. (działka nr [...]). Z uzasadnienia decyzji wynika, że obiekt, którego rozbiórkę nakazano, został wybudowany przez M. M. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto inwestor nie przedłożył dokumentów wymaganych do legalizacji. Obowiązek przedłożenia stosowanych dokumentów nałożony został na M. M., postanowieniem PINB w J. z dnia [...] stycznia 2013 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Postanowienie to zakreślało termin (do dnia 31 maja 2013 r.) na dostarczenie niezbędnych dokumentów.
2. 2. Opisaną decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2013 r. zaskarżył M. M. 3. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał m.in., że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek T. I., który pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., zwrócił się o sprawdzenie "zgodności budowli z wymaganym pozwoleniem na budowę w S. na działce [...] przy ul. [...]". Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku oględzin wskazanej nieruchomości, przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2013 r. ustalono, że znajduje się tam drewniana sala konsumpcyjna o wymiarach 7.00 x 2.68 x 3,00 m (wysokość), dobudowana do istniejącego budynku i posiadająca od strony działki nr [...] otwór drzwiowy i okienny. Uczestniczący w oględzinach T. I. oświadczył, że dobudówkę wykonano w listopadzie 2012 r., natomiast inwestor podał, że wykonał ją rok wcześniej, nie posiadając pozwolenia na budowę.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. nakazał M. M. wstrzymać roboty budowlane oraz zobowiązał – stosownie do przepisu art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – do przedłożenia, w terminie do 31 maja 2013r.: zaświadczenia burmistrza o zgodności zrealizowanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku planu miejscowego); czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego osób sporządzających projekt; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec nieprzedłożenia w terminie wymaganych dokumentów, organ I instancji wydał decyzję o nakazie rozbiórki sali konsumpcyjnej.

W dniu 5 września 2013r. inwestor skierował do organu pierwszej instancji pismo wyjaśniające okoliczności opóźnienia i zawarł prośbę o prolongatę terminu do wykonania rozbiórki orzeczonej decyzją. Pismo to potraktowane zostało jako odwołanie od decyzji PINB w J. z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Rozpatrując to odwołanie, organ II instancji podał treść art. 48 ust. 1, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego podkreślając, iż wykonanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia oznacza, że prace takie zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej. Zdaniem organu odwoławczego, zakres robót budowlanych zrealizowanych przez M. M., polegających na budowie sali konsumpcyjnej dobudowanej do budynku mieszkalno-usługowego w S. przy ul. M. (działka nr [...]) niewątpliwie stanowi rozbudowę, która bezsprzecznie wykonana została samowolnie. Zasadnie w sprawie wdrożono procedurę naprawczą (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), jednak inwestor nie przedłożył w wyznaczonym terminie żadnego z dokumentów wymaganych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. W zakresie dotyczącym terminu do wykonania obowiązku rozbiórki, organ II instancji podał, że nie jest władny do ustalania takiego terminu, a tym bardziej do jego zmiany.

Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że przeprowadzony przez organ pierwszej instancji w dniu 28 listopada 2013 r., dowód z oględzin wykazał, że inwestor dokonał rozbiórki dachu i wymontował okna z rozbudowanej sali konsumpcyjnej. Nie zostały natomiast rozebrane słupy konstrukcyjne drewniane oraz drewniane elementy ścian.

Mając na uwadze powoływaną przez inwestora okoliczność wykonania obowiązku określonego w decyzji organu I instancji, organ odwoławczy zauważył, że fakt ten budzi wątpliwości. W zażaleniu z dnia 13 grudnia 2013r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił bowiem, że "ogrodzenie pozostałe po dokonanej rozbiórce sali konsumpcyjnej nie narusza stanu deklarowanego przez stronę w zgłoszeniu robót budowlanych z dnia 15 czerwca 2009 r." i z tego wywodzi, że nieuprawnione są twierdzenia organu pierwszej instancji, iż rozbiórka obiektu nie została przeprowadzona do końca. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podkreślił, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy (czyli obiektu wykonanego w określonym miejscu). Zdaniem organu, rozbiórką będzie całkowite usunięcie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa sali konsumpcyjnej dobudowanej do budynku mieszkalno – usługowego w S. przy ul. M. (dz. Nr [...]), a wątpliwości nie ulega, ze obiekt nie został w pełni rozebrany.

Pozostawionych bowiem elementów przedmiotowego obiektu nie sposób uznać za stan odpowiadający zgłoszeniu z dnia 15 czerwca 2009 r. które obejmowało swym zakresem "wymianę elementów ogrodzenia i schodów terenowych". Tym samym rozbiórki dachu i demontażu okien rozbudowanej sali konsumpcyjnej nie można uznać za wykonanie nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji.

1. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną powyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. wniósł M. M. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 136 kpa w związku z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego w szczególności brak uwzględnienia przez organ istotnych okoliczności jakie ujawniły się na tym etapie postępowania tj.:
2. - faktu dokonania przez stronę skarżącą w dniu 14 listopada 2013 roku zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę a polegających na tymczasowym zadaszeniu i obudowie istniejącego ogrodzenia przy budynku usługowym w S. przy ul. M., a także faktu zaakceptowania takiego stanu rzeczy przez organ nadzorczy;
3. - prawidłowości i legalności robót budowlanych przeprowadzonych przy sali konsumpcyjnej o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,00 x 2,68 x 3,00 dobudowanej do budynku mieszkalno - usługowego w S. przy ul. M., a polegających na uprzednim wybudowaniu ogrodzenia w oparciu o zgłoszenie z dnia 15 czerwca 2009 r., co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, albowiem okoliczności te wskazują, że decyzja winna zostać zmieniona i ograniczona do nakazu dokonania rozbiórki jedynie w części, w przypadku przyjęcia, że zabudowa w części jest legalna lub do uchylenia i umorzenia postępowania w przypadku przyjęcia, że po wydaniu decyzji dokonano rozbiórki do stanu zgodnego z prawem;
4. 2. art. 105 kpa poprzez brak wydania przez organ z urzędu decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy stało się ono bezprzedmiotowe już przed wydaniem zaskarżonej decyzji;

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została obszerna argumentacja, stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w jej wstępie. Wykorzystane w niej zostało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz warunków orzekania o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego.

5. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że wywody i zarzuty przedstawione w skardze pozostają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

6. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nadto uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2013 r. (nr [...]).

Sąd podał, że zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2013r. Nr [...] nakazującą M. M. wykonanie rozbiórki sali konsumpcyjnej o konstrukcji drewnianej i wymiarach 7,00 x 2,68 x 3,00 m (wys.) dobudowanej do budynku mieszkalno-usługowego w S. przy ul. M. Istnienie obiektu opisanego w osnowie decyzji stwierdzone zostało protokolarnie podczas przeprowadzenia dowodu z oględzin w terenie w dniu 24 stycznia 2013 r. z udziałem uprawnionych osób. Uczestniczący w niej inwestor oświadczył, że realizując dobudowę do budynku w formie stwierdzonej w czasie dokonywania oględzin nieruchomości, nie dysponował pozwoleniem na budowę udzielonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Ta okoliczność uprawniała organ nadzoru budowlanego do wszczęcia tzw. procedury legalizacyjnej, która umożliwia inwestorowi działającemu w warunkach samowoli budowlanej, doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem.

Sąd I instancji podkreślił, że uruchomienie procedury naprawczej powinno być jednak poprzedzone dokonaniem prawidłowych ustaleń, co do rodzaju i zakresu robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych w warunkach samowoli budowlanej. Takie ustalenia prawidłowo przeprowadzone stanowią podstawę do prawidłowego następnie określenia przedmiotu postępowania legalizacyjnego.

WSA we Wrocławiu podał, że z akt sprawy wynika, iż M. M. w dniu 15 czerwca 2009 r. dokonał zgłoszenia Staroście J. robót budowlanych, polegających na wymianie elementów ogrodzenia i schodów terenowych na działce nr [...] w S. przy ul. M. Zgłoszenie to zostało przez Starostę przyjęte bez sprzeciwu. Sąd zauważył, że wbrew zarzutom zgłoszonym w skardze organ odwoławczy nie mógł uwzględnić w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania zgłoszenia dokonanego przez skarżącego w dniu 14 listopada 2013 r., zatem już po wszczęciu postępowania naprawczego i po wykonaniu przedmiotowych robót.

W prowadzonym w tej sprawie postępowaniu skarżący zarzucił, że część robót budowlanych, których rezultatem była sala konsumpcyjna, objęta orzeczonym nakazem rozbiórki została zrealizowana w ramach kolejnego zgłoszenia dokonanego w dniu 14 listopada 2013 r. Wobec tak formułowanego zarzutu powinnością organu nadzoru budowlanego było ustalenie jakie roboty zostały zrealizowane w warunkach zgłoszenia z dnia 15 czerwca 2009 r. i czy efekt tych robót został wykorzystany jako część składowa czyli elementy przedmiotowej sali konsumpcyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy – odnosząc się do tej kwestii stwierdził, że elementów sali konsumpcyjnej stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w dniu 28 listopada 2013r. tj. drewnianych słupów konstrukcyjnych oraz drewnianych elementów ścian - nie można uznać za stan odpowiadający zgłoszeniu z dnia 15 czerwca 2009 r. Istotne jednak jest, że czynność kontrolna podjęta została dla ustalenia, czy inwestor wykonał obowiązek rozbiórki, orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] sierpnia 2013r.

Nr [...], a stwierdzonego na nieruchomości stanu nie można traktować jako sugerowany przez skarżącego stan istniejący po zrealizowaniu robót objętych zgłoszeniem z dnia 15 czerwca 2009 r. Są to bowiem okoliczności niezależne od siebie i odrębne. Stwierdzenie bowiem, że inwestor nie podporządkował się nakazowi rozbiórki i ograniczył wykonanie tego obowiązku do części elementów składowych sali konsumpcyjnej nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego przystępując do procedury naprawczej nie był zobligowany do prawidłowego określenia przedmiotu postępowania poprzez sprecyzowanie robót, w wyniku których powstała przedmiotowa sala konsumpcyjna. Mimo konsekwentnie podnoszonego przez inwestora zarzutu o zrealizowaniu sali konsumpcyjnej poprzez wykorzystanie tych robót, które były objęte zgłoszeniem w dniu 15 czerwca 2009 r. organy nadzoru budowlanego nie podjęły żadnych czynności, na podstawie których możliwe byłoby wykazanie niezasadności tego zarzutu.

Materiał sprawy nie zawiera żadnych dokumentów stwierdzających stan istniejący na przedmiotowej nieruchomości po zrealizowaniu robót na podstawie wskazywanego poprzednio zgłoszenia i umożliwiających odniesienie go do stanu stwierdzonego podczas wizji terenowej, przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2013 r.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę na okoliczność, że ustalenia co do zakresu robót zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej, których rezultatem było powstanie przedmiotowej sali konsumpcyjnej powinny zostać również uwzględnione w osnowie orzeczeń podejmowanych w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w nauce wielokrotnie podkreślano, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jednoznaczny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu w trybie art. 113 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. akt I SA/Wr 1478/96, nie publ. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA, Komentarz Warszawa 2006). Określenie w taki niewadliwy sposób wymogów, co do sposobu sformułowania rozstrzygnięcia w orzeczeniu administracyjnym uwzględnia potrzebę jego późniejszego wykonania dobrowolnego lub z zastosowaniem ośrodków egzekucyjnych.

Sąd I instancji uznał również za konieczne objęcie orzeczeniem kasacyjnym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...], wydanego w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane dla umożliwienia organowi prawidłowego przeprowadzenia całości postępowania legalizacyjnego. Ponadto uchylone przez Sąd, jako naruszające prawo, decyzje były konsekwencją wskazanego powyżej postanowienia.

7. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2014 r. wniósł T. I., zaskarżając wyrok ten w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, skarżący kasacyjnie domagał się zasądzenia kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj.:

1. - art. 3 par. 1 i art. 145 par. 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – polegającym na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organu I i II instancji w oparciu o nieprawidłowe ustalenie, iż organy te nie dokonały poprawnych ustaleń, co do rodzaju i zakresu robót budowlanych, wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy wyczerpująco ustalone zostało jakie roboty zostały zrealizowane w warunkach zgłoszenia z dnia 15 czerwca 2009 r. oraz czy efekt tych robót został wykorzystany jako element sali konsumpcyjnej;
2. - art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu, zaleceń co do dalszego postępowania, tj. jakie elementy osnowy uchylonej decyzji i dlaczego wymagają poprawy z uwagi na ich nieprecyzyjność, niejednoznaczność, czy brak zrozumiałości dla adresata. W ocenie skarżącego kasacyjnie, decyzja organu I instancji jest jednoznaczna i precyzyjna, a także zrozumiała dla adresata.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom sądu I instancji, organy nadzoru budowlanego należycie przeprowadziły postępowanie dowodowe i ustaliły, że M. M. dokonał rozbudowy budynku na działce nr [...], poprzez dobudowanie do niego sali konsumpcyjnej o konstrukcji drewnianej (wym. 7x2,58x3 m). Roboty te wykonane zostały bez pozwolenia na budowę a nieprawidłowości te nie zostały sanowane w ramach procedury legalizacyjnej. Zakres i rodzaj robót nie budzi wątpliwości. W ramach oględzin przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2013 r., w obecności inwestora, wyjaśniono jakiego rodzaju roboty budowlane zostały przeprowadzone w ramach samowoli budowlanej. W decyzji organu I instancji precyzyjnie określono przedmiot nakazu rozbiórki.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że zakres prac wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 15 czerwca 2009 r. wprost wynika z jego treści i obejmuje wymianę elementów ogrodzenia i schodów terenowych na działce nr [...]. W ramach prac prowadzonych w listopadzie 2012 r. bez wymaganego pozwolenia, wykonano natomiast salę konsumpcyjną, o konstrukcji drewnianej dobudowanej do budynku mieszkalno- usługowego.

Za dokonanie rozbiórki i powstanie stanu odpowiadającego zgłoszeniu z dnia 15 czerwca 2009 r. nie mogą być uznane – w ocenie skarżącego kasacyjnie – usunięcie dachu i demontaż okien sali konsumpcyjnej. Podkreślono, że przed dokonaniem zgłoszenia z dnia 14 listopada 2013 r. przeprowadzone zostały oględziny (w dniu 24 stycznia 2013 r.) ustalono istniejący wówczas stan robót budowlanych. Dowodem na to jest protokół oględzin. Sala konsumpcyjna zbliżona została do 1,2 m. od granicy działki, w sytuacji gdy powinna być oddalona od niej o 3 m.

Skarżący kasacyjnie podkreślił również, iż uzasadnienie nie zawiera precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania. Zaskarżone decyzje określają przedmiot nakazu rozbiórki. Nie jest wystarczające wskazanie przez sąd I instancji w sposób abstrakcyjny, iż osnowa decyzji jest niejednoznaczna i nieprecyzyjna.

8. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. M. wniósł o jej oddalenie. Domagał się też zasądzenia kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, że oba zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej wg art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia te bowiem nie mają wpływu na wynik sprawy. Nadto, podstawy te odnoszą się do naruszenia przepisów stosowanych przez sąd, a nie przez organy administracji. Podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może odnosić się do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a nie procedury administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała zatem oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Jako nietrafny ocenić należało zarzut naruszenia przepisów art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 par. 1, art. 80 kpa w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzut ten zmierzał do zakwestionowania stwierdzeń sądu I instancji dotyczących braku prawidłowości ustaleń orzekających organów nadzoru budowlanego co do rodzaju i zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem zauważyć należy, że kwestionowanie ustaleń faktycznych sądu I instancji winno nastąpić poprzez sformułowanie zarzutu opartego np. na przepisie art. 141 par. 4 p.p.s.a. (wadliwe przedstawienie stanu sprawy; por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2016 r.; sygn. akt I OSK 1080/14).

Skarżący kasacyjnie, powołał co prawda, wskazany wyżej przepis art. 141 par. 1 p.p.s.a., jednak jedynie w kontekście braku precyzyjnych wskazań sądu I instancji, co do dalszego postępowania, a nie w aspekcie zwalczania ocen sprawy i związanych z nimi ustaleń faktycznych. Tak nietrafnie określony zarzut skargi kasacyjnej, nie mógł doprowadzić w efekcie do podważenia tych ustaleń. Nadto, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09), zobowiązującą NSA do odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należy wskazać, że trafne były te stwierdzenia sądu I instancji, które, w realiach ocenianej sprawy nakazywały organom prowadzącym postępowanie jednoznacznie ustalić rodzaj i charakter robót budowlanych zrealizowanych na działce nr [...] w S., w oparciu o zgłoszenie dokonane przez inwestora w dniu 15 czerwca 2009 r. W szczególności, zasługują na aprobatę te rozważania i stanowisko WSA we Wrocławiu, które akcentuje fakt, że istotne dla ocenianej sprawy jest ustalenie, czy jakikolwiek element spornej konstrukcji sali konsumpcyjnej mógł i czy został objęty zakresem robót wynikających z uprzednio dokonanego ich zgłoszenia.

Nie można bowiem orzekać nakazu rozbiórki tych robót budowlanych, które wykonane zostały w sposób legalny (zgodny z dokonanym wcześniej zgłoszeniem). Powyższe wskazanie, jest tym bardziej zasadne, jeśli zauważyć, iż stosowny zarzut w omawianej kwestii zgłaszał inwestor w toku prowadzonego postępowania. Zobowiązywało to więc organy administracji do precyzyjnego zbadania tego aspektu sprawy i odniesienia się do niego w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji. Skoro, jak trafnie wskazał sąd I instancji, materiał sprawy nie zawierał żadnych informacji stwierdzających stan istniejący na przedmiotowej nieruchomości po (ewentualnym) zrealizowaniu robót na podstawie wskazywanego poprzednio zgłoszenia i umożliwiających odniesienie go do stanu stwierdzonego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 stycznia 2013 r., zatem wyrok sądu I instancji uchylający z przedstawionych powodów zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia, a także wydane w granicach sprawy postanowienie PINB w J. z dnia [...] stycznia 2013 r., ocenić należało jako niewadliwy.

Nie był również usprawiedliwiony zarzutu naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. wskazujący na brak precyzyjnego podania przez sąd I instancji wskazań, co do dalszego postępowania, tj. wymagających poprawy elementów osnowy uchylonej decyzji. Zauważyć bowiem należy, iż w powyższym względzie WSA jasno wskazał, że ustalenie tego jakie roboty zrealizowane zostały przez inwestora samowolnie, winny stanowić treść osnowy podejmowanego orzeczenia. Precyzja w tym względzie, jest niezbędna, jeśli zważyć, że decyzja rozbiórkowa stanowi istotną dolegliwość z uwagi na jej ingerencję w zrealizowane już roboty. Podkreślić przy tym należy, że ogólne wskazania sądu I instancji w omawianym teraz zakresie, stanowią wynik wcześniejszych rozważań tego sądu nakazujących poczynienie dalszych w sprawie ustaleń. Te ostatnie zaś, wpłynąć ewentualnie mogą, na treść osnowy przyszłej decyzji, która zredagowana winna zostać, w sposób sygnalizowany przez sąd I instancji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 par. 2 p.p.s.a. przyjmując, że ich zasadzenie na rzecz M. M. nie jest uzasadnione ani słuszne. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż odpowiedź na skargę kasacyjną zawiera jedynie dość skrótowe przedstawienie stanowiska co do zasadności zaskarżenia, a w toku postępowania administracyjnego M. M. początkowo nie podawał tych faktów, które później przesądziły o wadliwości wydanych decyzji. Uwzględniając zatem całokształt okoliczności tej sprawy, NSA uznał, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od reguły zasądzania kosztów wg zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego.