Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 415/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak sprawy: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok powyższy zapadł w następujących stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: "PINB") umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb C.). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pozwolenie na budowę zostało udzielone D. A. B. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. i przeniesione na rzecz K.M.B. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. (znak: [...]). Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznym dziedzińcem (atrium). W trakcie kontroli przeprowadzonej [...] kwietnia 2009 r. [...] stwierdzono wykonywanie nie przewidzianych w tym projekcie ścian w części działki nie przewidzianej pod zabudowę (atrium) oraz wykonywanie w tejże części stalowej konstrukcji dachu.
W związku z powyższym dnia [...] czerwca 2009 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę, a następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wstrzymał roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.; dalej: w skrócie "p.b."). W toku ponownych czynności kontrolnych w dniu [...] grudnia 2011 r. stwierdzono, że w międzyczasie budowa została zakończona i budynek jest w całości użytkowany dla potrzeb świadczenia usług medycznych. Została zabudowana cała powierzchnia działki, w tym wewnętrzny dziedziniec (atrium). Wobec powyższych ustaleń organ I instancji wskazując na treść art. 36a ust. 5 pkt 2, 6 i 7 p.b. wyjaśnił, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
W braku takiej decyzji organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Takie postanowienie traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 p.b. W związku z upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych niemożliwe stało się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., co skutkowało koniecznością umorzenia prowadzonego dotąd postępowania. Nadto organ zaznaczył, że umorzenie postępowania nie może być utożsamiane z zalegalizowaniem samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości. Sprawa istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę zostanie zaś załatwiona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które zostanie wszczęte niezwłocznie po uostatecznieniu się tej decyzji.
Od opisanej decyzji PINB odwołanie złożyli K. B. (dalej: "Zainteresowana") i spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i wydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązków. W piśmie tym wyjaśniono, że Spółka stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i z tego względu posiada interes prawny do udziału w postępowaniu jako strona.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazał, że skoro organ I instancji po wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz nakazaniu zabezpieczenia terenu przed dostępem osób trzecich, w terminie 2 miesięcy nie wydał decyzji na podstawie art. 51 p.b., zasadne było umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Jednocześnie podzielił stanowisko PINB, że umorzenie tego postępowania nie może być utożsamiane z "zalegalizowaniem" samowoli budowlanej na przedmiotowej nieruchomości, lecz że sprawa ta musi zostać załatwiona co do istoty nową decyzją administracyjną wydaną w odrębnym postępowaniu.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. odwołujący się uzupełnili odwołanie. Pismo to zostało sporządzone i wpłynęło do organu odwoławczego dzień po wydaniu decyzji przez ten organ.
Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółka [...] zarzucając Sądowi I instancji naruszenia art. 36a ust. 1, 3 i 6 p.b., art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 105 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. art. 140 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 p.b., art. 10 § 1 k.p.a. podnosząc, że organ nie powinien umarzać postępowania lecz rozstrzygnąć co do odstępstw od pozwolenia na budowę i wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązków na inwestora.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej wskazane. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że trafnie strona skarżąca zwróciła uwagę na wadliwość działania organu odwoławczego związaną z niezapewnieniem zainteresowanej udziału w postępowaniu odwoławczym. Jednakże, w ocenie Sądu, wadliwość ta wyrażała się nie tyle w samym niezapewnieniu udziału tej osoby w postępowaniu, co w przedwczesnym uznaniu, że w związku ze zbyciem przedmiotowej nieruchomości zainteresowana utraciła przymiot strony w toczącym się dotychczas z jej udziałem postępowaniu administracyjnym w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości.
Kwestia ta była przedmiotem szczegółowych rozważań tut. Sądu w zawisłej pod sygn. akt IV SA/Po 428/12 (i rozstrzygniętej wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r.) sprawie ze skargi K. B. na decyzję WWINB o umorzeniu postępowania odwoławczego zapadłą po – wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonej tu decyzji WWINB – odrębnym rozpatrzeniu odwołania Zainteresowanej od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Sąd stwierdził, że nawiązując do ustaleń i oceny prawnej wyrażonych w przywołanym wyżej wyroku tut. Sądu o sygn. IV SA/Po 428/12 oraz mając na uwadze treść art. 52 p.b. przyjąć należy, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, czy zainteresowana, pomimo zbycia przedmiotowej nieruchomości, nie utraciła przymiotu strony postępowania, miało ustalenie, czy nadal zachowała status inwestora budowy prowadzonej na tej nieruchomości. Organ II instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., okoliczności tej nie wyjaśnił, a w szczególności nie ustalił, czy doszło do przeniesienia pozwolenia na budowę – które dotychczas jako inwestora legitymowało K. B. – na Spółkę, względnie na inny podmiot. Samo zbycie nieruchomości nie powoduje automatycznie utraty statusu inwestora, gdyż ten nie jest zarezerwowany tylko dla właściciela zabudowywanego gruntu.
Sąd wskazał następnie, że na uwzględnienie nie zasługują pozostałe zarzuty skargi. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB o umorzeniu postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi organy obu instancji trafnie przyjęły, że upływ dwumiesięcznego terminu od dnia wstrzymania robót budowlanych postanowieniem z art. 50 ust. 1 p.b. bez wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 p.b. – co w niniejszej sprawie jest okolicznością bezsporną – uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego, w którym zapadło ww. postanowienie. Taki wniosek wynika już z zestawienia treści art. 51 ust. 1 oraz art. 50 ust. 4 p.b.
W świetle powyższych uwag niezasadnym jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. poprzez niewydanie decyzji o odmowie nałożenia obowiązków, gdyż bezskuteczny upływ dwumiesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 p.b. uniemożliwia wydanie w tym postępowaniu jakiejkolwiek decyzji merytorycznej wynikającej z art. 51 p.b.
Sąd wskazał dalej, że zarzut naruszenia art. 36a ust. 1, 3 i 6 p.b. poprzez uznanie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku za istotne, podczas gdy projektant dokonał kwalifikacji odstępstw jako nieistotne, nie mógł odnieść skutku w niniejszym postępowaniu już z tego względu, że wystąpienie wskazanej wyżej przesłanki umorzenia postępowania uniemożliwiło organom administracji merytoryczne orzekanie w sprawie, a tym samym i rozpatrzenie tego, odnoszącego się wszak do istoty sprawy (w znaczeniu materialnoprawnym), zarzutu. Winien on natomiast zostać rozpatrzony w odrębnym, zapowiedzianym przez organy administracji w uzasadnieniach decyzji obu instancji, postępowaniu "legalizacyjnym" dotyczącym przedmiotowego budynku.
W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:
- - prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku przy ul. [...] w P. za istotne, podczas, gdy projektant dokonał kwalifikacji odstępstw jako nieistotne, oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na uznaniu za prawidłowe wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, zamiast decyzji o odmowie nałożenia obowiązków;
- - przepisów postępowania - art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6, ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. przez wyrażenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W oparciu o powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Ocena zasadności rozpoznawanej skargi kasacyjnej zależała od odpowiedzi na pytanie czy w ustalonych przez organy okolicznościach sprawy należało umorzyć postępowanie wszczęte w związku ze stwierdzonymi odstępstwami od pozwolenia na budowę po utracie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych czy jak chciałaby skarżąca spółka należało przeprowadzić postępowanie czy odstępstwa te były istotne i wydać decyzję o odmowie nałożenia obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do konieczności umorzenia postępowania w związku z utratą ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Za takim stanowiskiem przemawia to, że w przypadkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. wówczas kiedy roboty budowlane tam wskazane prowadzone są w warunkach naruszenia prawa i istnieje możliwość ich legalizacji, właściwy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania robót budowlanych.
Wstrzymanie robót umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji. Postępowanie to jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jest to czas przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ewentualnie wdrożenie procedury naprawczej. Przed upływem wskazanego terminu właściwy organ powinien wydać jedną z decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. oraz w art. 50a pkt 2 p.b. zmierzających do legalizacji wykonanych robót lub ich prawnego zakwestionowania. Jeżeli organ takich decyzji nie wyda, postanowienie to traci ważność z mocy prawa. To zaś oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. nie jest już możliwe. Nie jest też możliwe wydanie ponownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych opartego na tych samych przesłankach co poprzednio.
W tej sytuacji za trafny należy uznać pogląd, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i 4 p.b., bowiem wskazany w przepisie ust. 4 art. 50 termin obowiązują także organ odwoławczy. Jeżeli w tym terminie nie zostanie rozpoznane zażalenie a organ pierwszej instancji nie wyda decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b. obowiązkiem organu odwoławczego będzie umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Termin o jakim mowa w art. 50 ust. 4 p.b. jest terminem materialnoprawnym Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie ani jego przedłużenie. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie traci moc" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło. W takim natomiast przypadku mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego.
Stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w przypadku utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót jest już ugruntowane w orzecznictwie np. wyrok SN z 13 maja 1999r. sygn. akt II RN 2/99 pub. OSNP 9/2000, poz. 336, wyroki NSA z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK1833/06 i z 4 czerwca 2007r. sygn. akt II OSK 861/06 i akceptowane przez doktrynę np. Komentarz do Prawa budowlanego art. 50 pod. Red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck 2013. Akceptacja powyższego stanowiska (które prezentował też Sąd pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny skutkuje uznaniem za niezasadny zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Jak już wskazano na wstępie rozważań przyjęcie za słuszne umarzania postępowania w sytuacji utraty ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, przesadza o nietrafności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 6 i 7 oraz ust. 6 p.b. Przy czym należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie dokonał kwalifikacji odstępstw jako istotne bowiem na stronie 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie podał, że wystąpienie przesłanki umorzenia postępowanie uniemożliwiało organom merytoryczne orzekanie w sprawie w tym o istotności odstępstw od pozwolenia na budowę. Jak trafnie przyjęły organy administracji kwestie te będą przedmiotem odrębnego postępowania legalizacyjnego.
W konsekwencji niezasadnie zarzucono też naruszenie art. 141 § 4, art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6, ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonano trafnej oceny prawnej i prawidłowych wskazań co do dalszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw oddalił.