Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 358/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E.S. i C.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Tychy zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i R.S. pozwolenia na rozbudowę i zmianę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na parceli nr [...], położonej w T. przy ul. [...]. Zatwierdzony projekt budowlany zakładał przebudowę wiatrołapu i wykonanie nad tym wiatrołapem dodatkowego pomieszczenia w miejsce istniejącego balkonu oraz zmianę konstrukcji dachu nad budynkiem oraz wiatrołapem.
Wskutek stwierdzenia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegającego na zmianie konstrukcji nośnej dachu budynku, a także wielkości i rodzaju przekrycia zadaszenia tarasu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone w oparciu o opisane wyżej pozwolenie, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji, z uwzględnieniem wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do 31 maja 2012 r.
W dniu 17 kwietnia 2012 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny wraz z wnioskiem o zezwolenie na dokończenie zamierzenia inwestycyjnego oraz odbiór rozbudowanego budynku mieszkalnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta Tychy uchylił własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę.
Następnie wobec uznania, że inwestorzy sporządzili i przedstawili nakazaną dokumentację projektową, uwzględniającą zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wydał w dniu [...] czerwca 2012 r. decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorom J. i R.S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Odwołanie od tej decyzji złożyli właściciele sąsiedniej nieruchomości E.S. i C.S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili: naruszenie prawa procesowego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie:
- - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,
- - b) art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji, odnośnie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.
W piśmie z dnia 25 sierpnia 2012 r. odwołujący się zwrócili uwagę także na niekompletność zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego zamiennego wskazując, że nie zawiera on wszystkich wymaganych elementów oraz załączników. Zakwestionowali też prawidłowość złożonego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał inwestorów do przedstawienia kompletnego projektu budowlanego zamiennego stwierdzając, że w projekcie zamiennym inwestor nie mógł powoływać się na dokumenty dołączone do pierwotnego projektu.
Po przedłożeniu przez inwestorów brakujących dokumentów organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz zatwierdził przedłożony przez inwestorów J. i R.S. projekt budowlany zamienny, a także nałożył na nich obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uruchomił postępowanie naprawcze, celem doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanych robót budowlanych i w konsekwencji prawidłowo nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zamiennego z uwzględnieniem wszystkich zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz określił termin wykonania tego obowiązku do 31 maja 2012 r. W ocenie organu odwoławczego przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny nie był jednak kompletny. Z tego powodu konieczne było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wydanie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji reformatoryjnej zatwierdzającej uzupełniony przez inwestorów projekt zamienny.
Odnosząc się do zarzutu zacienienia budynku mieszkalnego E. i C.S., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że sporna inwestycja nie powoduje takiego skutku. W kwestii zarzutu kwestionującego brak podpisu J.S. pod oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wyjaśnił, że oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami, okolicznościami i faktami znanymi organowi z urzędu. Wskazał też, że z księgi wieczystej nr [...] wynika bezspornie, że właścicielem budynku mieszkalnego posadowionego na parceli nr [...], przy ul. [...] w T. jest R.S.
Skargę na powyższą decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli E.S. i C.S. domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi powtórzyli w zasadzie zarzuty podniesione już w odwołaniu. Wskazali, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało podpisane tylko przez jednego inwestora, a wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Dodatkowo podnieśli, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowych ustaleń faktycznych, przyjmując, że sporna inwestycja nie powoduje zacienienia ich nieruchomości. Zarzucili również, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę pięciu zdjęć wykonanych na ich nieruchomości obrazujących stopień jej zacienienia, które zostały dostarczone wraz z pismem z dnia 25 sierpnia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem poddana kontroli Sądu decyzja nie naruszała prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także brak było innych podstaw prawnych zezwalających na jej wzruszenie.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że kontrolowane postępowanie toczyło się w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a to z uwagi na stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadzenia robót budowlanych w spornym budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Bezsporne jest w sprawie, że inwestorzy w trakcie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] czerwca 2009r. odstąpili od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zmieniając konstrukcję nośną i kształt przebudowywanego dachu budynku mieszkalnego oraz zmienili konstrukcję nośną i rodzaj zadaszenia tarasu.
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował w sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Dalej Sąd wskazał, że nie było kwestionowane przez skarżących, iż przedłożony przez inwestorów w nakazanym terminie projekt budowlany zamienny uwzględniał wszystkie zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, a wobec tego organ pierwszej instancji stosując się do przepisu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję o jego zatwierdzeniu. Organowi pierwszej instancji umknęło jednak, że projekt ten był niekompletny, na co zwrócił uwagę w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżących. W związku z tym postanowieniem opartym na przepisie art. 136 K.p.a. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom uzupełnić braki złożonego projektu, a po ich uzupełnieniu wydał w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzję reformatoryjną zatwierdzającą uzupełniony projekt budowlany zamienny.
Nadto Sąd dodał, że w toku postępowania odwoławczego współinwestor J.B. także przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwierdzając, że wywodzi je ze zgody męża, który pozostaje z nią we wspólności majątkowej małżeńskiej, a który jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Tę ostatnią okoliczność potwierdza sporządzony przez organ odwoławczy wydruk z księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. W ocenie Sądu za niezasadne uznać także należało zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a to w związku z pominięciem dowodu w postaci przedłożonej przez nich dokumentacji zdjęciowej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się bowiem do tego dowodu na s. 5 uzasadnienia decyzji podając, że "po przeanalizowaniu akt sprawy, a zwłaszcza dokumentacji zdjęciowej, stwierdza, iż sporna inwestycja nie zacienia ww. nieruchomości skarżących".
Sąd podzielił natomiast stanowisko skarżących, że konstrukcja uzasadnienia decyzji organu odwoławczego w części odnoszącej się do zacienienia ich budynku nie odpowiada w pełni wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu organ winien szerzej uzasadnić stanowisko zajęte w kwestii zacienienia budynku skarżących czy ograniczeń w zakresie nasłonecznienia znajdujących się w tym budynku pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W ocenie Sądu twierdzenia skarżących oraz przedłożona przez nich dokumentacja zdjęciowa w żadnym stopniu nie dowodzi, że zrealizowane przez uczestników postępowania zamierzenie inwestycyjne narusza warunki określone w przepisach technicznych. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił wniesioną skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – E.S. i C.S. opierając ją:
1/ na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez:
naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wystarczającym jest, aby oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było podpisane tylko przez R.S., podczas gdy konieczna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, 2/ na podstawie naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez:
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,
- - naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodu z dokumentacji zdjęciowej – pięciu zdjęć wykonanych przez skarżących na ich nieruchomości, obrazujących stopień zacienienia, a złożonej przez skarżących wraz z pismem z dnia 25 sierpnia 2012 r. do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Według tego przepisu "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawowym warunkiem wydania pozwolenia na budowę. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Jak wynika z akt sprawy teren spornej inwestycji obejmuje działkę nr [...], położoną w T. przy ul. [...]. Wyłącznym właścicielem tej nieruchomości jest R.S. – patrz: księga wieczysta nr [...] i to on jako właściciel nieruchomości złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji, w realiach tej sprawy, opieranie omawianego zarzutu na tym, iż oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być podpisane przez wszystkich współwłaścicieli nie znajduje uzasadnienia. Wprawdzie zaskarżona decyzja została skierowana do obojga małżonków S., jednakże w aktach sprawy znajduje się także oświadczenie J.B. jako współinwestora o prawie do dysponowania nieruchomością nr [...] na cele budowlane, w treści którego wskazano, że jej prawo pochodzi od męża jako właściciela nieruchomości. Oświadczenie to nie zostało zakwestionowane przez R.S.
Nie ma również podstaw, by uznać je za nieskuteczne (spóźnione), mimo że zostało złożone na etapie postępowania odwoławczego. Zatem zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należało uznać za nietrafny i całkowicie chybiony.
Za nieusprawiedliwiony należy również uznać zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę dowodu z dokumentacji zdjęciowej obrazującej stopień zacienienia. Z argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wynika, że brak przesłanki do wydania kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji skarżący upatrują w tym, że rozbudowa i zmiana konstrukcji dachu budynku mieszkalnego uniemożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym skarżących, a naruszenie przepisów postępowania w niewłaściwej ocenie złożonych zdjęć obrazujących stopień zacienienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenia skarżących w zakresie zacieniania pomieszczeń w ich budynku mieszkalnym przez sporną inwestycję nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, że dokumentacja zdjęciowa w żadnym stopniu nie dowodzi, iż zrealizowane zamierzenie narusza warunki określone w przepisach. Pogląd ten nie został przez skarżących podważony. Dla skuteczności zarzutu w tym zakresie nie wystarczy samo wskazywanie na przekonanie stron o zacienianiu ich budynku mieszkalnego w sposób niedozwolony, ale konieczne jest wykazanie tej okoliczności chociażby przez przedstawienie analizy nasłonecznienia dokonanej w oparciu o tzw. "linijkę słońca" sporządzoną przez uprawniony podmiot. Takiego dowodu w aktach sprawy brak, zatem autor skargi kasacyjnej nie podważył stanowiska organu co do braku zacieniania, zamierzeniem objętym zakwestionowaną decyzją, nieruchomości skarżących, zaaprobowanego następnie przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
W tej sytuacji, skoro zarówno zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak i zarzut sprzecznego z prawem zacieniania pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym będącym własnością skarżących przez sporne zamierzenie, okazały się nieusprawiedliwione, to nie można uznać, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, by w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające wydanie pozytywnej dla inwestorów decyzji, tj. zatwierdzającej projekt budowany zamienny dla spornej inwestycji.
W tym miejscu wskazać należy, że wprawdzie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym "sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach", jednakże w żadnym miejscu tego środka odwoławczego skarżący nie wskazali na zaistnienie takiej kwalifikowanej (ciężkiej) wady zaskarżonej decyzji, która mogłaby skutkować stwierdzeniem jej nieważności, a której Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. W tej sytuacji także zarzut naruszenia tego przepisu nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.
W sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Norma ta wskazuje jakie elementy winno zawierać uzasadnienie wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt I GSK 938/12). W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia, gdyż zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione we wskazanym wyżej przepisie, w tym stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wyroku w sposób niewątpliwy wynikają powody uznania zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem, ze wskazaniem odpowiednich przepisów. Zaś kwestia tego, że skarżący nie zgadzają się z podjętym przez Sąd rozstrzygnięciem i nieuznaniem za trafne podniesionych przez nich zarzutów, nie jest tożsama z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a.
Konkludując stwierdzić należy, iż wobec braku zasadności podniesionych podstaw kasacyjnych, wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić. Dlatego też, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.