Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 503/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen.
Sąd pierwszej instancji związany był treścią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3260/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 451/19, w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.
Pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej Z. D. złożył [...] lipca 2016 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej w T. Wnioskiem została objęta jego małżonka A. S. oraz dwoje małoletnich dzieci – I. D. i I. D. Cudzoziemiec opuścił kraj pochodzenia z powodu problemów ze strony bliżej nieokreślonych osób. Wskazał, że w okresie od 2010 r. do 2015 r. został kilkukrotnie pobity na ulicy przez nieznane mu osoby, co miało mieć związek z kuzynem cudzoziemca, który brał udział w wojnie rosyjsko-czeczeńskiej.
Decyzją z [...] stycznia 2017 r. organ odmówił udzielenia cudzoziemcowi oraz członkom jego rodziny ochrony międzynarodowej. Po rozpatrzeniu odwołania Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] kwietnia 2017 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że cudzoziemiec w sytuacji powrotu będzie narażony w kraju pochodzenia na indywidualne prześladowania lub rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy.
Wnioskiem z [...] maja 2017 r. Z. D. za pośrednictwem Komendanta Placówki Straży Granicznej W. złożył kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, którym objęta została jego małżonka A. S. i dzieci. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] września 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi i członkom jego rodziny ochrony międzynarodowej, bowiem opuścił on wraz z rodziną ośrodek dla cudzoziemców na okres powyżej 7 dni bez usprawiedliwionej przyczyny. Przekroczył granicę Polski udając się do Austrii, a następnie do Niemiec, gdzie również wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Z dniem 22 czerwca 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu Z. D. Podczas przesłuchania przeprowadzonego [...] czerwca 2017 r. cudzoziemiec oświadczył, że kraj pochodzenia opuścił w czerwcu lub 23 lipca 2016 r. Przyjechał do Polski w celu ubiegania się o ochronę międzynarodową, ponieważ miał problemy ze strony nieznanych mu ludzi. W okresie od 2010 r. do 2015 r. został kilkukrotnie pobity na ulicy. Stwierdził, że te zdarzenia miały związek z jego kuzynem, który brał udział w wojnie rosyjsko-czeczeńskiej. Cudzoziemiec wskazał, że obawia się powrotu do kraju pochodzenia, z uwagi na bezpieczeństwo swoje oraz pozostałych członków jego najbliższej rodziny, tj. małżonki i małoletnich dzieci.
Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej W. zobowiązał cudzoziemca do powrotu do kraju pochodzenia w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji oraz zakazał cudzoziemcowi ponownego wjazdu na terytorium Polski przez okres 1 roku od dnia wykonania decyzji lub, w przypadku braku informacji o jej wykonaniu, od dnia upływu terminu dobrowolnego powrotu w niej określonego oraz zakazał cudzoziemcowi ponownego wjazdu na terytorium Polski i innych państw obszaru Schengen przez okres 3 lat od dnia wykonania decyzji na wypadek, jeżeli cudzoziemiec nie opuści terytorium Polski w terminie dobrowolnego powrotu określonego w tej decyzji albo przekroczy granicę lub będzie usiłował przekroczyć granicę w tym terminie wbrew przepisom. Organ wskazał, że cudzoziemiec nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, kiedy decyzja ostateczna o odmowie nadania statusu uchodźcy i udzielenia ochrony uzupełniającej została cudzoziemcowi doręczona.
Ponadto w stosunku do cudzoziemca nie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. Decyzja nie narusza także praw dziecka chronionych w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., w stopniu istotnie zagrażającym rozwojowi psychofizycznemu.
Po rozpatrzeniu odwołania Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej W. z [...] czerwca 2017 r. Zdaniem organu odwoławczego, cudzoziemiec spełniał przesłanki zobowiązujące go do powrotu. Rozpatrując możliwość udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub pobyt tolerowany, organ odwoławczy rozważył sytuację cudzoziemca pod kątem przesłanek określonych w art. 348 i 351 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o cudzoziemcach (t.j.Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach, i stwierdził, że materiał dowodowy oraz przeprowadzone postępowanie nie wykazały, że zobowiązanie do powrotu przyniesie względem negatywne dla cudzoziemca następstwa określone w art. 348 i 351 omawianej ustawy.
W dniu [...] lipca 2018 r. cudzoziemiec wraz z żoną i dziećmi został przekazany przez stronę niemiecką funkcjonariuszom Placówki Straży Granicznej Warszawa - Okęcie. W dniu [...] lipca 2018 r. Cudzoziemiec złożył kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wnioskiem tym została objęta małżonka cudzoziemca – A. S. oraz troje małoletnich dzieci – I. D., l. D., I. D. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] stycznia 2019 r. uznał wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny. Cudzoziemiec wniósł odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2019 r. Rada do Spraw Uchodźców decyzją z [...] marca 2019 r. umorzyła postępowania zainicjowane odwołaniem, bowiem cudzoziemiec wraz z rodziną planował dobrowolnie opuścić terytorium Polski.
W skardze na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2018 r. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Wa 451/19. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 451/19, uchylił zaskarżoną decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2018 r. z przyczyn formalnych. Stwierdził, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy upłynął już piętnastodniowy termin dobrowolnego powrotu określony w decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że skarżący byłby bez swej winy pozbawiony możliwości wjazdu do Polski i innych państw obszaru Schengen przez 3 lata od dnia wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianym na wstępie wyrokiem z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3260/19, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uchylenie wyroku uzasadnił nieprawidłowym przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że pomimo wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji skarżący był zobowiązany do zastosowania się do terminu dobrowolnego powrotu określonego w decyzji organu I instancji pod rygorem powstania skutku związanego z zakazem ponownego wjazdu na terytorium Polski i innych państw obszaru Schengen w przypadki nieopuszczenia w tym terminie terytorium Polski, czym naruszył art. 130 § 2 k.p.a. Przyjmując takie stanowisko Sąd pierwszej instancji naruszył także art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowiący, że w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu określa się termin dobrowolnego powrotu, który wynosi od 15 do 30 dni, liczony od dnia doręczenia decyzji.
Naruszenie tego przepisu polega na tym, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, iż użyty w powołanym przepisie zwrot "od dnia doręczenia decyzji" zawsze należy rozumieć, jako zwrot "od dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji". W ocenie NSA ustawodawca celowo użył najbardziej ogólnego określenia decyzji, od doręczenia której biegnie termin dobrowolnego powrotu, tak aby uwzględnić także to, że od decyzji organu pierwszej instancji może być wniesione odwołanie, co zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a. powoduje, że wówczas jej wykonanie zostaje wstrzymane.
W związku z tym art. 315 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach może być rozumiany w ten sposób, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji określony w niej termin dobrowolnego powrotu biegnie od dnia doręczenia decyzji organu drugiej instancji. Przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy spowodował, że istota sprawy dotyczącej zobowiązania skarżącego do powrotu nie została rozpoznana.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 503/20, oddalił skargę. Sąd orzekł, że w przypadku skarżącego nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 303 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, których wystąpienie wykluczałoby wydanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Szef Urzędu w oparciu o dostępne rejestry i przedłożone przez skarżącego w toku postępowania dokumenty prawidłowo ustalił, że cudzoziemiec nie legitymuje się wizami, czy innymi tytułami pobytowymi wymienionymi w art. 303 ust. 1 pkt 1-3 i 5-7 ustawy o cudzoziemcach. Ustalenia faktyczne wskazują także, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 303 ust. 1 pkt 4, 8-13 ustawy o cudzoziemcach.
W ocenie Sądu zasadnie uznano, że w odniesieniu do skarżącego brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi konieczność przyznania mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Z. D. zarzucił naruszenie art. 303 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 348 i art. 351 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 z poźn. zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach) poprzez wydanie decyzji zobowiązującej Z. D. do powrotu w sytuacji, w której w odniesieniu do cudzoziemca zachodzą przesłanki do udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany. W uzasadnieniu podniósł, że był prześladowany w kraju pochodzenia, a ponadto kilkukrotnie pobity na ulicy przez nieznanych mu ludzi, zaś jego kuzyn biorący udział w wojnie rosyjsko-czeczeńskiej zaginął. Już powyższe okoliczności świadczą o tym, że w przypadku powrotu do kraju pochodzenia skarżący mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, czy też mógłby być zmuszony do pracy, a także mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej.
Co więcej, okoliczności punktowego naruszania przez reżim Kadyrowa praw człowieka w Republice Czeczeńskiej zdaje się zauważać Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wskazywał na tę okoliczność w swojej decyzji z [...] listopada 2018 roku. Dlatego też treść zeznań skarżącego w połączeniu z działaniami reżimu Kadyrowa prowadzą do wniosku, że w przypadku wykonania decyzji o wydaleniu z terytorium Polski, Z. D. może być narażony na prześladowania. Decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, w związku z tym, zagrozi naruszeniem jego praw podstawowych wskazanych w art. 348 pkt 1 i art. 351 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy odnotować, że skarżący nie sformułował zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami faktycznymi zawartymi w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji rozważania dotyczące skargi kasacyjnej należy ograniczyć do kwestii związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Zgodnie z art. 348 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi udziela się zgody na pobyt ze względów humanitarnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zobowiązanie go do powrotu: 1) może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r.: a) zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub b) mógłby on zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub c) mógłby być zmuszony do pracy, lub d) mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej, lub 2) naruszałoby jego prawo do życia rodzinnego lub prywatnego, w rozumieniu przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., lub 3) naruszałoby prawa dziecka, określone w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., w stopniu istotnie zagrażającym jego rozwojowi psychofizycznemu.
W przypadku, gdy zachodzą okoliczności do odmowy udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych, o których mowa w art. 349 omawianej ustawy, udziela się cudzoziemcowi zgody na pobyt tolerowany, jeżeli zobowiązanie go do powrotu może nastąpić jedynie do państwa, w którym, w rozumieniu Konwencji: a) zagrożone byłoby jego prawo do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego lub b) mógłby zostać poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu, lub c) mógłby on być zmuszony do pracy, lub d) mógłby być pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sądowego albo być ukarany bez podstawy prawnej (art. 351 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Zgody na pobyt tolerowany udziela się również w sytuacji, gdy zobowiązanie cudzoziemca do powrotu jest niewykonalne z przyczyn niezależnych od organu właściwego do przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu i od cudzoziemca (art. 351 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) lub może nastąpić jedynie do państwa, do którego wydanie go jest niedopuszczalne na mocy orzeczenia sądu albo z uwagi na rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie odmowy wydania cudzoziemca (art. 351 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach).
Z ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji wynika, że cudzoziemcowi nie grozi naruszenie jego prawa do życia, bezpieczeństwa i wolności osobistej po powrocie na terytorium Federacji Rosyjskiej. Z analizy opracowań Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w tym raportu z 2 marca 2018 r., wynika, że zakończenie działań zbrojnych na dużą skalę i degradacja czeczeńskiego podziemia zbrojnego doprowadziły do stabilizacji sytuacji w Czeczeni w ostatnich latach. Ustalenia poczynione w toku postępowania wskazują na brak zagrożenia naruszenia praw gwarantowanych w art. 2-8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284) – dalej: Konwencja.
Za słuszny należy uznać pogląd organu prezentowany w zaskarżonej decyzji, następnie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy Konwencji nie nakładają na państwa strony ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby osiąść. Stwierdzenie naruszenia przepisów Konwencji wymaga wskazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego zagrożenia naruszenia określonych praw, co nie zachodzi w odniesieniu do skarżącego. Takie stanowisko pozostaje w zgodzie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który orzekając na tle art. 3 Konwencji wielokrotnie podkreślał, że ryzyko poważnej krzywdy nie może wynikać jedynie z ogólnej niestabilności sytuacji w państwie przyjmującym, nawet gdy jest ono dotknięte wojną domową (np. wyrok ETPC z 30 października 1991 r. Vilvarajah i in. P. Zjednoczonemu Królestwu, Skargi nr 13163/87, 13164/87, 13165/87, 13447/87 i 13448/87, pkt 111; wyrok ETPC z 29 kwietnia 1997 r., H.L.R. v. Francji, skarga Nr 24573/94, pkt 41; wyrok ETPC z 4 lutego 2005 r., Mamatkulov and Askarov v. Turcji, skargi Nr 46827/99 i 46951/99, pkt 73; wyrok ETPC z 17 lipca 2008 r., NA. v. Zjednoczonemu Królestwu, skarga Nr 25904/07, pkt 114 – wszystkie dostępne w HUDOC).
Zobowiązanie skarżącego do powrotu nie narusza również prawa do życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji. W stosunku do żony i małoletnich dzieci wydana została ostateczna decyzja z [...] listopada 2018 r. o zobowiązaniu do powrotu. Skarżący nie wykazał jednocześnie żadnych innych związków o charakterze rodzinnym w Polsce.
Nie można też uznać, że zaskarżona decyzja narusza prawo cudzoziemca do ochrony życia prywatnego. Dla uznania naruszenia prawa do życia rodzinnego kluczowe jest ustalenie, że długość pobytu cudzoziemca na terenie kraju przyjmującego jest na tyle znaczna, że przeniesienie centrum życiowego do innego kraju wiązałoby się z bardzo poważnymi trudnościami adaptacyjnymi, np. nieznajomością kraju ojczystego i jego języka. Organ prawidłowo uznał, że w sytuacji skarżącego decyzja o zobowiązaniu do powrotu nie narusza prawa do życia prywatnego. Jak bowiem wynika z ustaleń faktycznych, skarżący wraz z rodziną przebywał w Polsce od lipca 2016 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji łącznie zaledwie rok, a w międzyczasie wyjechał do Austrii i Niemiec, skąd został przekazany do Polski 13 lipca 2018 r. Z poczynionych ustaleń w sprawie nie wynika również, że skarżący przeniósł centrum życiowe do Polski, a zmiana miejsca pobytu stanowiłaby znaczne pogorszenie jego sytuacji osobistej.
Organ w zaskarżonej decyzji rozważył też zaistnienie przesłanek do udzielenia zgody na pobyt tolerowany stwierdzając, że nie ma ku temu podstaw.
Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że okoliczności sprawy i całokształt zebranego materiału dowodowego nie uzasadniają udzielenia zezwolenia na pobyt ze względów humanitarnych lub pobyt tolerowany, jak prawidłowo orzekł Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.