Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2150/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia 30 lipca 2019 r., znak DON.7200.65.2019.KKL, którym organ ten po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy wcześniejsze własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] października 2017 r., znak [...] uchylającej odmowną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (z dnia [...] sierpnia 2017 r.) i orzekającej reformatoryjnie o udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na owoce mrożone na działce nr [...] przy ul. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W., zarzucając naruszenie:
- – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na postanowienie utrzymujące w mocy wcześniejsze postanowienie "w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny", podczas, gdy powinno nastąpić uchylenie zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie zachodziły ustawowe przesłanki odmowy przez organy administracji wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., polegające na braku posiadania przymiotu strony przez skarżącą,
- – art. 28 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 27 lit. d uchwały Nr XVI/149/2003 Rady Miejskiej w Bełżycach z dnia 10 grudnia 2003 r., zmienionej uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r., nr V/42/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania, pomimo, iż posiada ona interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu usytuowanego na działce sąsiedniej, gdyż skarżąca, jako właścicielka działki przeznaczonej w planie na uprawy polowe, ma interes prawny w tym, aby nieruchomości sąsiednie były zagospodarowane i użytkowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podkreśliła, że ma usprawiedliwione prawo do oczekiwania, aby uciążliwości związane z korzystaniem z sąsiedniej nieruchomości nie przekraczały miary uciążliwości związanej z gospodarką rolną, a działalność w zakresie skupu i przetwórstwa płodów rolnych może taką miarę przekraczać.
A. W. wniosła zarazem o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się także o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w sprawie interesu prawnego właściciela sąsiedniej działki nr [...] (małżonka skarżącej) dotyczącego wszczęcia postępowania odnoszącego się do inwestycji utwardzenia placu na działkach nr [...], [...] i [...] znajdujących się przed budynkiem magazynu na owoce mrożone. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 185/19 uznał właściciela działki nr [...] za stronę postępowania pomimo, iż należąca do niego działka o numerze ewidencyjnym [...] nie przylegała bezpośrednio do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]należących do [...] sp. z o. o. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego o interesie prawnym można mówić nie tylko w przypadku wykazania bezpośredniego sąsiedztwa, ale także w przypadku tak nieruchomości, na które w różny sposób może oddziaływać inwestycja.
Opierając się na wywodach zaprezentowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 185/19 A. W. zaznaczyła, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Właściciel nieruchomości przeznaczonej w planie na uprawy polowe, z dopuszczeniem działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną, ma niewątpliwie interes prawny w tym, aby nieruchomości sąsiednie, przeznaczone w planie na taki sam cel, były zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ma bowiem usprawiedliwione prawo do oczekiwania, aby uciążliwości związane z korzystaniem z sąsiedniej nieruchomości nie przekraczały miary uciążliwości związanej z gospodarką rolną. Działalność w zakresie skupu i przetwórstwa płodów rolnych, w zależności od indywidualnych okoliczności sprawy, może taką miarę przekraczać".
Skarżąca zaznaczyła wreszcie, że wprawdzie jej działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio ze sporną inwestycją, to jest jednak działką przeznaczoną w planie pod uprawy polowe. Podobnie, z działalnością rolniczą związana jest jej druga działka (nr [...]), gdzie zlokalizowana jest stadnina koni. Z kolei działalność rzeczywiście prowadzona przez spółkę [...] sp. z o.o. na działce nr [...] polegająca na przetwarzaniu i skupie płodów rolnych nie może zostać uznana za produkcję rolną, co bezpośrednio wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 185/19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest częściowo nieprawidłowe. Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy, jako że właściwe konkluzje dotyczące wynikłych w niej zagadnień prawnych przemawiają tym bardziej za trafnością orzeczenia o oddaleniu skargi.
Przede wszystkim zauważyć należy, że w zaskarżonym postanowieniu Głównego Inspektora uznano, że do ustalenia kręgu stron postępowania, zakończonego decyzją o udzieleniu [...] sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego na owoce mrożone na działce nr [...] przy ul. [...] – nie stosuje się art. 59 ust. 7 P.b., natomiast stosuje się art. 28 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z takim podejściem w kontekście indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy. Sąd nie kwestionuje co do zasady poglądu wyrażonego w judykaturze (przywołanej w postanowieniach Głównego Inspektora), że art. 59 ust. 7 P.b. ma zastosowanie w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z takim, funkcjonującym w obrocie prawnym, pozwoleniem. Wskazuje się zarazem, że odstąpienie od normy wyrażonej w art. 59 ust. 7 P.b. może być konieczne w sytuacji, gdy proces inwestycyjny prowadzony jest z naruszeniem prawa i zachodzi potrzeba ochrony interesów prawnych podmiotów innych aniżeli inwestor, które to interesy nie były eksponowane na poprzednich jego etapach (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1871/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy wprawdzie proces budowy nie był prowadzony przez inwestora prawidłowo, to jednak został on doprowadzony do stanu formalnie zgodnego z prawem jeszcze przed wydaniem spornego pozwolenia na użytkowanie i we właściwej ku temu procedurze. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego spornego budynku magazynowego na owoce mrożone na działce nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...].
Objęta wnioskiem A. W. o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] października 2017 r. wydana została w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej obiektu. Charakter tej decyzji sprowadzał się do rozstrzygnięcia przede wszystkim o zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki i projektem architektoniczno-budowlanym. Decyzja z dnia [...] października 2017 r. została wydana też w warunkach istnienia w obrocie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Nie stwierdzono istotnych odstąpień od tego projektu. W zaistniałej sytuacji nie ma więc dostatecznych racji, aby zaniechać stosowania art. 59 ust. 7 P.b. w jego literalnym brzmieniu, określającego, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.
Wracając do oceny zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Główny Inspektor trafnie orzekł na podstawie tego przepisu o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2017 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie takie rozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku zaaprobował. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji za organem niewłaściwie wywiódł tezę o nieposiadaniu przez skarżącą legitymacji do złożenia wniosku nieważnościowego w oparciu o art. 28 K.p.a., lecz nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżąca w istocie takiej legitymacji nie posiadała.
Z tych samych powodów nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z § 3 pkt 27 lit. d uchwały nr XVI/149/2003 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego A. W. nie mogła być uznana za stronę kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na użytkowanie z uwagi na interes prawny wywodzony w oparciu o art. 28 K.p.a., jako że przepis ten był wyłączony przez przepis szczególny – art. 59 ust. 7 P.b. (co wyjaśniono wyżej).
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.