Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi G. W. i L. H. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
G. W. i L. H. w rocznym sprawozdaniu o wysokości należnej opłaty za brak sieci zbierania pojazdów za 2006 r. poinformowali organ, że wprowadzili na terytorium kraju 188 sztuk pojazdów, nie zapewnili sieci przez 365 dni oraz naliczyli opłatę za brak sieci w wysokości 94.000 zł, wpłacili zaś kwotę 23.500 zł. Z informacji uzyskanej z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wynika jednak, że strony nie wniosły ww. opłaty.
W dniu 2 listopada 2009 r. organ wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości powyższego zobowiązania za 2006 r. i wezwał strony do przedstawienia dokumentów potwierdzających datę podjęcia działalności w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów oraz dokumentów potwierdzających zawarcie umów o zapewnieniu sieci zbierania pojazdów, czy też rozwiązanie lub wygaśnięcie takich umów. Pismami z dnia 23 listopada 2009 r. oraz z dnia 27 listopada 2009 r. ww. strony poinformowały organ, że w 2006 r. od każdego wprowadzanego przez siebie na terytorium kraju pojazdu uiściły opłatę 500 zł, a zatem nie były obowiązane do zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Na kolejne wezwanie organu, strony wraz z pismem z dnia 12 stycznia 2010 r. przesłały kopie 167 sztuk faktur i umów potwierdzających wewnątrzwspólnotowe nabycie pojazdów (165 pojazdów wprowadzono w 2006 r. i 2 pojazdy w 2005 r.), kopie 183 sztuk faktur potwierdzających sprzedaż pojazdów w latach 2006 – 2009 (w tym m.in. 3 faktury sprzedaży pojazdów zakupionych w Polsce, 3 faktury potwierdzające jedynie usługę transportową pojazdów, a nie sprzedaż pojazdów, 20 faktur sprzedaży pojazdów, dla których brakuje dokumentów potwierdzających ich wprowadzenie na terytorium kraju, 2 faktury sprzedaży pojazdów wprowadzonych w 2005 r., 155 pozostałych faktur), 2 zawiadomienia o podjęciu działalności w zakresie produkcji, importu lub wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów.
Ponadto strony ponownie poinformowały, iż dla każdego wprowadzonego przez siebie na terytorium kraju w 2006 r. pojazdu dokonały wpłaty opłaty 500 zł, jednakże nie posiadają wszystkich dowodów jej uiszczenia, gdyż przekazywano je nabywcom pojazdów, a część została zatrzymana przez Prokuraturę. Na wniosek organu, Prokuratura Rejonowa w Ostrowie Wielkopolskim przesłała kopię posiadanej dokumentacji związanej z zakupem i sprzedażą samochodów przez L. H. i G. W. oraz informację, iż tylko faktura VAT nr [...] z dnia 24 czerwca 2006 r. posiada załączoną kopię wniesienia opłaty 500 zł. Innych kopii takich opłat nie zabezpieczono. Z nadesłanej z kolei z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej informacji wynika, iż L. H. i G. W. w 2006 r. dokonali 62 wpłat opłaty 500 zł za wprowadzone na terytorium kraju pojazdy, w 2007 r. – 70, w 2008 r. – 29, a w 2010 r. – 5 wpłat, przy czym za pojazdy zakupione w 2006 r. strony dokonywały wpłat w latach 2006 – 2008 r.
Nadto organ ustalił, że L. H. i G. W. od 13 stycznia 2006 r. prowadzili działalność w zakresie wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów. W 2006 r. zakupili 165 sztuk pojazdów, z czego w 2006 r. sprzedali 129 z nich, 25 sztuk zostało sprzedanych w latach kolejnych, a dla 11 sztuk nie zostały przedstawione faktury sprzedaży. Dla 66 z wprowadzonych i sprzedanych w 2006 r. pojazdów uiszczono opłatę, natomiast dla 63 z nich brak dokumentów jej uiszczenia. W wykazie wpłat Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej znajdują się także 4 wpłaty w 2006 r. wobec, których nie wykazano, za jakie pojazdy zostały one uiszczone. Tym samym organ ustalił, że liczba pojazdów, za które nie dokonano wpłaty opłaty 500 zł wynosi 59 sztuk.
Wskazując na powyższe, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm. – zwanej dalej ustawą o recyklingu), art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze) oraz art. 104 K.p.a. określił wysokość zobowiązania L. H. i G. W., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą [...] z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. na 28.530 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o recyklingu uchylił w całości decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i w tym zakresie orzekł, że wysokość zobowiązania L. H. i G. W., prowadzących działalność gospodarczą jak powyżej, z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. wynosi 19.342 zł. Jak ustalono w decyzji odwoławczej spośród 63 pojazdów wprowadzonych przez [...]: dla 13 pojazdów opłata w wysokości 500 zł została uiszczona przez [...], 3 pojazdy zostały sprzedane do innego kraju, odnośnie 3 kolejnych brak jest informacji o ich rejestracji na terenie kraju, 5 brak jest informacji kto dokonał wpłaty opłaty, a w przypadku 1 pojazdu zostało złożone przez [...] oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci. Dla 38 pojazdów opłatę w wysokości 500 zł wniosły inne podmioty.
Pismem z dnia 26 października 2012 r. Starostwo Powiatowe w Sokółce poinformowało, iż w przypadku 1 pojazdu opłatę w wysokości 500 zł wniósł inny podmiot. Łącznie z 38 pojazdami wskazanymi powyżej daje to w sumie 39 pojazdów, za które opłatę w wysokości 500 zł uiściły inne podmioty. Jednocześnie organ uznał, że ze względu na brak możliwości zdobycia informacji, przy obliczaniu opłaty za brak sieci za 2006 r. wszystkich pojazdów przywiezionych w tym roku decyzją określającą wysokość zobowiązania objęte zostały wyłącznie pojazdy, co do których został zebrany wystarczający materiał dowodowy, tj. 40 pojazdów (39 pojazdów, za które opłata w wysokości 500 zł nie została uiszczona przez wspólników [...] tylko przez inne podmioty oraz 1 pojazd, co którego złożyli oni oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci). Pozostałe 23 pojazdy nie zostały wzięte pod uwagę. W przypadku natomiast 40 ww. pojazdów opłatę wniosły inne podmioty (prawdopodobnie nabywcy pojazdów), a nie strony, do czego były obowiązane jako wprowadzający pojazdy. Jednocześnie organ poinformował strony, że do powyższej zaległości należy naliczyć odsetki za zwłokę.
Skargę na powyższą decyzją złożyli G. W. i L. H., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a., art. 76 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., a także art. 12 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 17a ustawy o recyklingu i art. 7, art. 8 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty należy uznać za zasadne.
Wskazując na treść art. 17 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o recyklingu, Sąd za bezsporne uznał w sprawie to, że skarżący prowadzą działalność w zakresie importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia pojazdów od dnia 12 stycznia 2006 r. W świetle art. 63 ustawy o recyklingu art. 11-17, art. 28, art. 47, art. 55, art. 56, art. 57 pkt 3, art. 58 pkt 1 i 3 w zakresie dotyczącym art. 401 ust. 11 i 12 i art. 415 ust. 5a i 5b i art. 60, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., mają zastosowanie w niniejszej sprawie.
Jako niezasadny ocenił Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 ww. ustawy. Skarżący są wprowadzającymi pojazd, na których został nałożony obowiązek opłaty w wysokości 500 zł od każdego pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 14. Bez znaczenia przy tym dla rozstrzygnięcia sprawy są kwestie związane z wykładnią przepisów dotyczących zwrotu nienależnie pobranych opłat przez inne podmioty niż skarżący, bowiem przepis ten nie był podstawą wydania decyzji.
Jak zauważył Sąd, istota niniejszej sprawy sprowadzała się do prawidłowego zebrania i ocenienia materiału dowodowego oraz prawidłowego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, tak by spełniało wymogi art. 107 § 3 K.p.a. W kontrolowanym postępowaniu wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci jest wynikiem iloczynu ilości pojazdów wprowadzonych na terytorium kraju, od których nie dokonano opłaty oraz kwoty 500 zł należnej od każdego pojazdu. Ilość pojazdów, od których nie dokonano opłaty w wysokości 500 zł musi być jednak ustalona bez żadnych wątpliwości. W niniejszej sprawie organ II instancji prowadził intensywne postępowanie dowodowe, jednakże z treści decyzji nie wynika, od których pojazdów nie dokonano opłaty w wysokości 500 zł, tym bardziej, że w toku postępowania wielokrotnie okazywało się, że opłata nie została dokonana, a później przyjęto, że jednak ją uiszczono. Tak, więc zasadny jest zarzut skarżących dotyczący niewyjaśnienia, od jakich konkretnych pojazdów organ określił wysokość zobowiązania skarżących.
Konkludując, Sąd stwierdził, że ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego lub niejasnego. Dodatkowo Sąd podkreślił, że skoro skarżący zobowiązani byli do wniesienia opłaty za wprowadzone na rynek pojazdy, prowadzą profesjonalną i zawodową działalność gospodarczą w tym zakresie, to winni znać swoje obowiązki nałożone przepisami ustawy o recyklingu i prowadzić w sposób prawidłowy dokumentację, a na żądanie organu przedłożyć dokonane wpłaty. W toku postępowania inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania, która ubiegając się o określone uprawnienia, winna przedłożyć organowi listę pojazdów, od których dokonała opłaty.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej także P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (zwanej dalej P.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 78 art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, iż organ nie wyjaśnił, od jakich konkretnych pojazdów strony nie wpłaciły opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, podczas gdy z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w powiązaniu z aktami postępowania administracyjnego na podstawie, których WSA powinien orzekać wyraźnie wynika, iż opłata za brak sieci zbierania pojazdów została naliczona od wprowadzonych przez strony w 2006 r. na terytorium kraju 40 pojazdów (39 pojazdów, za które opłata w wysokości 500 zł nie została uiszczona przez wspólników [...] tylko przez inne podmioty oraz jednego pojazdu, co do którego wspólnicy [...] złożyli oświadczenie o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci), a samo nie wpisanie nr VIN tych pojazdów do uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy, tj. wysokość zobowiązania stron z tytułu opłaty za brak sieci zbierania za rok 2006 należnej na podstawie art. 14 ustawy o recyklingu, co w sposób oczywisty dowodzi, że WSA dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, przyjmując w podstawie faktycznej wyroku, iż organ nie ustalił konkretnych pojazdów, od których strony nie zapłaciły opłaty za brak sieci, gdy z decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w powiązaniu z aktami postępowania administracyjnego to wynika. To błędne ustalenie stanu faktycznego doprowadziło WSA do bezpodstawnego uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.
2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. przez oparcie się w trakcie kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie ustalania stanu faktycznego wyłącznie na uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym nie wskazano nr VIN pojazdów, od których strony nie wpłaciły opłat, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, lecz odniesiono się w tej decyzji do materiału dowodowego znajdujące się w aktach postępowania, a zaniechaniu przez WSA orzekania również na podstawie akt postępowania administracyjnego oraz dowodach tam zawartych w zakresie ustalania stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., z których to akt postępowania i dowodów w nich zawartych jednoznacznie wynika, od których konkretnie pojazdów wprowadzonych przez strony na terytorium kraju w 2006 r. strony nie zapłaciły opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu, gdyż dokonały tego nienależnie inne podmioty, co doprowadziło WSA do bezpodstawnego uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r.
3. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie określenie w uzasadnieniu wyroku, w jakim stopniu rzekome błędne uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. według WSA mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. możliwość określenia zobowiązania stron z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w niższej wysokości niż określonej w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r., gdy z uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz z materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania (zob. dowody wskazane w pkt 1 skargi kasacyjnej) wynika w sposób niewątpliwy, iż strony nie zapłaciły opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji od 39 pojazdów, gdyż nienależnie zapłaciły te opłaty osoby rejestrujące pojazdy nabyte od stron, a w stosunku do jednego pojazdu strony złożyły oświadczenie o tym, że zobowiązane są do zapewnienia sieci zbierania pojazdów na podstawie art. 11 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, co stanowiło podstawę rejestracji tego pojazdu bez konieczności zapłaty opłaty w wysokości 500 zł.
Wskazując na powyższe zarzuty, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od stron na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła G. W., wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. organ uzupełnił swe stanowisko w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył oceny, czy decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. spełnia wymogi stawiane jej przez art. 107 § 3 K.p.a. Jak uznał bowiem Sąd pierwszej instancji, z treści ww. decyzji nie wynika, od których konkretnie pojazdów nie dokonano opłaty pomimo, iż w toku postępowania wielokrotnie okazywało się na początku, że opłata nie została dokonana, by później organ zmieniał przyjęte wcześniej ustalenia faktyczne i stwierdzał jej uiszczenie. Powyższą ocenę przedstawioną w kontrolowanym wyroku należy podzielić i uznać za prawidłową. Konieczność dokładnego wyjaśnienia, od których pojazdów należy uiścić opłatę nabiera szczególnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro w uzasadnieniu ww. decyzji organ stwierdzał wprost, że: "ze względu na brak możliwości zdobycia informacji pozwalających na uwzględnienie, przy obliczaniu opłaty za brak sieci za 2006 r., wszystkich pojazdów przywiezionych w 2006 r. na terytorium kraju przez wspólników [...] decyzją określającą wysokość zobowiązania Pani G. W. i Pana L. H. objęte zostaną wyłącznie pojazdy, co do których został zebrany wystarczający materiał dowodowy, tj. 40 pojazdów (...)".
Tym samym, skoro organ sam sygnalizował, iż ograniczył zakres prowadzonego postępowania, koniecznym pozostawało ścisłe określenie tego zakresu, tj. należało wskazać wprost, których samochodów dotyczy określone w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. zobowiązanie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organ ponownie rozpoznając sprawę, uchylił decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i określił nową wysokość zobowiązania, zmieniając liczbę z 63 na 40 wprowadzonych pojazdów, od których zobowiązani nie uiścili opłaty za brak sieci. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, dlaczego doszło do zmiany ilości samochodów ani jakich to samochodów dotyczyło.
Takie działanie organu, jak powyżej stwierdzone, świadczy o wadliwości uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego wydanej w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzji, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem uniemożliwia ona stronie zapoznanie się z przyczynami wydania decyzji, ich zrozumienia, czy podjęcia ewentualnej polemiki. W konsekwencji narusza ona również zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a.
Z przyczyn powyżej wskazanych jako bezzasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 1). Samo wskazanie na liczbę pojazdów, których dotyczyła decyzja jest nie wystarczające, zaś zabieg zastosowany w uzasadnieniu kasacji, polegający na wskazaniu numeru identyfikacyjnego pojazdu (nr VIN) na tym etapie postępowania należało uznać za co najmniej spóźniony. Obowiązkiem organów administracyjnych jest wydawanie prawidłowych rozstrzygnięć i zapewnienia możliwości realizacji uprawnień procesowych stron postępowania, zaś obowiązkiem sądów administracyjnych jest kontrola tych działań, a nie ich uzupełnianie. Wynikający z art. 133 § 1 P.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach, a nie obowiązek ustalania, czy odtwarzania na jego podstawie stanu faktycznego sprawy.
Argumentacja organu zawarta w niniejszej kasacji sprowadzałby się natomiast do przerzucenia obowiązku wyjaśnienia podstaw wydanej decyzji z organów na sądy administracyjny, co wykracza poza ramy ustrojowe tych ostatnich.
W konsekwencji powyższego jako niezasadne należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu (zarzut 2) oraz zarzut naruszenia art. 1 § 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 §1 pkt 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu (zarzut 3).
Końcowo, należało wskazać organowi, iż zagadnienie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. było przedmiotem wypowiedzi składu 7 sędziów Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt II OPS 1/15 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.