Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt II SA/Sz 637/14 z dnia 29 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Szczecinie odrzucił skargę M. C.-S. i P. S. na uchwałę Rady Gminy w Gryfinie z dnia 29 grudnia 2011 r., nr XV/145/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach: Żórawie, Żarówki, Pniewo, Bartkowo gminy Gryfino.
Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M. C.-S. i P. S. działając w trybie określonym w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g.), pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. (data wpływu do organu - 7 kwietnia 2014 r.), zwrócili się do Rady Miejskiej w Gryfinie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego § 129 uchwały Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 29 grudnia 2011 r., Nr XV/145/11, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w obrębach: Żórawie, Żórawki, Pniewo, Bartkowo gminy Gryfino.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. Przewodniczący Rady poinformował wnioskodawców, że Rada Miejska nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania. Na sesji w dniu 29 maja 2014 r. nie podjęła uchwały, która nie uwzględnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ani nie podjęła uchwały przeciwnej.
M. C.-S. i P. S. w dniu 9 czerwca 2014 r. wnieśli, za pośrednictwem organu, do WSA w Szczecinie skargę na wskazaną powyżej uchwałę.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Gryfino w pierwszej kolejności wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu.
Wskazując na powyższe sąd I instancji wskazał, że na powyższe wezwanie Rada Miejska w Gryfinie nie udzieliła skarżącym odpowiedzi, gdyż nie można było uznać, że pismo informujące skarżących, iż Rada nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania stanowi odpowiedź, o której mowa w przepisie art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.).
W związku z tym sąd I instancji stwierdził, że ostatni dzień 60-dniowego terminu do wniesienia skargi, obliczony wg reguły określonej w art. 83 § 2 p.p.s.a., upływał 6 czerwca 2007 r. (piątek), natomiast skarga została wniesiona do organu w dniu 9 czerwca 2014 r. (poniedziałek), a więc po terminie.
Skarga kasacyjną M. C.-S. i P. S. zaskarżono ww. postanowienie w całości i zarzucono:
na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 53 § 2 PPSA w zw. z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi i uznanie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie drugi z terminów wskazanych w art. 53 § 2 p.p.s.a. – 60-dniowy, w sytuacji gdy przed jego upływem organ doręczył stronie w dniu 9 maja 2014 r. odpowiedź na wezwanie, w którym wskazał, iż Rada Gminy głosowała nad uchwałą dotyczącą rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co w konsekwencji spowodowało, iż dopiero od tego dnia rozpoczął bieg termin 30-dniowy.
na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym - a contrario, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, w sytuacji gdy w dniu 6 maja 2014 r. na XLIII nadzwyczajnej sesji Rada Miejskiej Gryfino głosowała nad uchwałą w zakresie rozpoznania przedmiotowego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, co stanowiło wyraz aktu woli tego organu przejawiającego się w negatywnym ustosunkowaniu się do złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a następnie o takim wyniku rozstrzygnięcia wezwania zostali powiadomieni skarżący w piśmie z dnia 7 maja 2014 r. (doręczonym w dniu 9 maja 2014 r.).
Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie, w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a., wnieśli o zasądzenie od Rady Gminy w Gryfinie - na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie strona za odpowiedź potraktowała pismo organu z dnia 7 maja 2014 r. (doręczone stronie 9 maja 2014 r.), albowiem z treści tego pisma wynikało, iż rada Miejska w Gryfinie przeprowadziła głosowanie w zakresie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący uważają, że skoro Rada nie podjęła uchwały z uwagi na równa ilość głosów i o tym poinformowała skarżących, to należało uznać, iż podjęła odpowiedź negatywną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Jak stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin 30 dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin 60 dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, zaczyna biec termin 30 dni do wniesienia skargi obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi.
Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania.
Ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Skarga zatem oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona w terminie wyłącznie w dwóch przypadkach:
- – jeżeli skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na to wezwanie;
- – jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wnosi skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w dniu 7 kwietnia 2014 r. Skargę do WSA wniesiono w dniu 9 czerwca 2014 r. Oznacza to, że wniesiono ją po upływie 60 dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa – a więc po upływie terminu do jej wniesienia. Zaskarżone postanowienie odpowiada więc prawu, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a., jak słusznie wskazał sąd I instancji, wynosi 60 dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia prawa w przypadku nieudzielenia i niedoręczania odpowiedzi na takie wezwanie. W sytuacjach zaś, gdy odpowiedź została udzielona termin ten wynosi 30 dni od daty jej doręczenia, w takim wypadku termin 60-dniowy uznaje się za bezprzedmiotowy. Odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna być natomiast udzielona przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania, w tym przypadku – Radę Gminy w Gryfinie i odpowiedź taka musi przybrać formę uchwały rady uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za odpowiedź taką w żaden sposób nie można uznać pisma Przewodniczącego Rady Miejskiej w Gryfinie z dnia 2 czerwca 2014 r (a nie z 7 czerwca 2014r., jak to wywodzono w skardze kasacyjnej). jedynie informującego wnioskodawców, że Rada Miejska nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania. Z treści powyższego pisma wynika jednocześnie, że "wezwanie pozostało nie rozstrzygnięte". Trafnie przyją taki skutek WSA w Szczecinie.
Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, gdyż zgodnie z art. 14 u.s.g., uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z ustawowej regulacji wynika zatem, że projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta, a zatem nie funkcjonuje w obrocie prawnym." (por. wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., III SA/Lu 418/08, opubl. [w:] CBOSA, oraz komentarz do art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. A. Szewc, G. Jyż., Z. Pławecki. Samorząd gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC. 2010). A zatem odpowiedź organu nie przybrała formy uchwały rady uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).