Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K.K. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2016 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Łodzi ustalił skarżącemu wymiary kary biegnącej za naruszenie warunków decyzji Starosty Piotrkowskiego z [...] marca 2010 r. (zmienionej decyzją Starosty Piotrkowskiego z 20 stycznia 2011 r.), określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, co do sposobu magazynowania odpadów o kodzie 19 12 05 – szkło, w Zakładzie zlokalizowanym w [...].
Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.
Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że od 16 lipca do 13 sierpnia 2013 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę interwencyjną w zakładzie skarżącego. Ustalono, że skarżący prowadzi działalność w zakresie przetwarzania stłuczki szklanej, w tym stłuczki z lamp fluorescencyjnych. W wyniku kruszenia i mielenia powstaje szkło drobne - grys szklany oraz mączka szklana. Przetwarzanie stłuczki szklanej prowadzone jest w zakładzie zlokalizowanym w miejscowości Rusociny 41a, natomiast w zakładzie w [...] odbywa się magazynowanie stłuczki szklanej przywiezionej do przerobu, jak i stłuczki szklanej po procesie przetwarzania. W dniu 16 lipca 2013 r. organ przeprowadził oględziny terenu zakładu w [...] i stwierdził, że odpady stłuczki szklanej pochodzące z lamp fluorescencyjnych były zgromadzone luzem na dwóch hałdach. Ustalono również, że nie zostały wyznaczone specjalne miejsca ogrodzone trwałymi zasiekami, przeznaczone do magazynowania odpadów stłuczki szklanej.
Teren ten nie został również ogrodzony, oznakowany i zabezpieczony przed dostępem osób trzecich. Stwierdzono, że część terenu pod hałdą nr 1 od strony północno-wschodniej nie posiadała utwardzonego podłoża. Skarżący poinformował, że przed zdeponowaniem odpadów na placu nie zostały przeprowadzone żadne prace w celu utwardzenia terenu. Według oświadczenia strony teren pod hałdą nr 2 był utwardzony asfaltem w całości, natomiast pod hałdą nr 1 - w części. Skarżący poinformował również, że nie przystosował miejsca magazynowania odpadów stłuczki szklanej z lamp fluorescencyjnych, tj. nie wykonał specjalnych zasieków przed rozpoczęciem jej magazynowania. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w trakcie kontroli ustalił, że strona magazynowała odpad o kodzie 19 12 05 - szkło w postaci stłuczki szklanej z lamp fluorescencyjnych z naruszeniem warunków decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów, tj. decyzji Starosty Piotrkowskiego z 17 marca 2010 r.
Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli oraz protokołach z oględzin do protokołu z kontroli, podpisanych przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń w dniu 13 sierpnia 2013 r. Od 14 do 20 listopada 2013 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ponownie przeprowadził kontrolę na terenie zakładu w [...] 86. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 14 listopada 2013 r. ustalono, że miejsca magazynowania odpadu o kodzie 19 12 05 zostały dostosowane do warunków decyzji Starosty Piotrkowskiego. Ponadto na podstawie kart ewidencji i kart przekazania odpadów ustalono, że odpad o kodzie 19 12 05 magazynowany był niezgodnie z warunkami decyzji Starosty Piotrkowskiego do 2 października 2013 r. Ustalenia powyższe zostały odnotowane w protokole z kontroli, oraz w protokole z oględzin do protokołu z kontroli, podpisanych przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń w dniu 20 listopada 2013 r.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. W skardze zarzucono m.in. całkowite pominięcie przez organy ustaleń co do ilości szkła o symbolu 19 12 05 składowanego w okresie kary biegnącej i to zarówno na dzień 22 lipca 2013 r. jak i pozostałych dni do 2 października 2013 r.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że kontrola miała miejsce na terenie zakładu w [...] 86. Siedziba zakładu znajduje się w R. 32, ponadto w zakładzie położonym w R. 41a znajduje się zakład przetwarzający odpady w postaci stłuczki szklanej. W ocenie Sądu I instancji, uzasadnione są podniesione w skardze zarzuty co do ilości stłuczki szklanej znajdujących się na terenie kontrolowanego obiektu i wysokości ustalenia kary biegnącej.
Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy orzekające w tego typu sprawach powinny wyjaśnić, z jakich powodów nie było możliwe uzyskanie dowodów bezpośrednich z pomiarów. W niniejszej sprawie okoliczność ta ma istotne znaczenie, ponieważ, skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na składowaniu odpadów na terenie dwóch nieruchomości, ponadto w stosunku do obu tych nieruchomości posiada zezwolenie na składowanie odpadu o symbolu 19 12 05. Masę odpadu w tonach w dniu kontroli ustalono jedynie na podstawie ewidencji odpadów prowadzonej przez kontrolowanego. Organ w ogóle nie ocenił ewidencji odpadów jako podstawowego materiału dowodowego, na podstawie które ustalono wymiar kary biegnącej. Organ nie dokonał własnych pomiarów, a więc powinien odnieść się do dokumentów przedstawionych przez skarżącego i wskazać, czy mogły one stanowić podstawę do ustalenia wymiaru kary. Organ powinien odnieść się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wykazać, że są one wystarczającym materiałem dowodowym do zastosowania sankcji.
Okoliczność ta może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ skarżący wskazał, że dochodzi do przesunięć odpadów wewnątrz firmy, a przesunięcia ta nie są ewidencjonowane ani w księgowości ani w innych dokumentach. Ponadto skarżący podał, że w związku z przebudową w [...] miejsca składowania odpadu 19 12 05, zachodziła konieczność jego przewiezienia do Rusocina.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.). W ocenie organu, nawet jeżeli uznać, że organ nie wyjaśnił, dlaczego zastosował określony środek dowodowy, to nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Materiał dowodowy został w sposób prawidłowy zgromadzony w sprawie i dawał podstawę do obliczenia wymiaru kary biegnącej w sposób rzetelny i niebudzący wątpliwości, a tylko takie uchybienie mogłoby prowadzić do uchylenia decyzji.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt. 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 66 i nast. ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2016 r. poz. 1927 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Polegało to na błędnym uznaniu, że w tej sprawie organ odwoławczy nie rozważył, czy ilość odpadów znajdujących się w dokumentacji prowadzonej przez Skarżącego, może odpowiadać faktycznej ilości odpadu zgromadzonego na terenie kontrolowanej nieruchomości. Zdaniem organu, brak było podstaw, żeby kwestionować rzetelność ewidencji odpadów prowadzonej przez skarżącego, a oparcie wymiaru kary na kartach przekazania odpadu było jedyną wiarygodną i miarodajną metodą.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także w związku z protokołem kontroli nr [...]. Polegało to na pominięciu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. błędnym uznaniu, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokumentów urzędowych, jakie stanowią protokoły kontroli nr [...] oraz [...], a także kart przekazania odpadu, jednoznacznie wynikała ilość gromadzonej stłuczki szklanej.
Ponadto organ zarzucił naruszenia prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 289 ust. 1 pkt. 4 p.o.ś. w związku z protokołami kontroli nr [...] oraz nr [...]. Polegało to na jego nieprawidłowym zastosowaniu i błędnym uznaniu, że organ nie wyjaśnił dlaczego ustalił wymiar kary w oparciu o karty ewidencji odpadów i karty przekazania odpadów.
Po drugie, błędną wykładnię art. 289 ust. 1 pkt. 4 p.o.ś. w związku z art. 66 i nast. ustawy o odpadach przez nieprawidłowe zastosowanie i błędne uznanie, że istnieją wątpliwości co do ilości stłuczki szklanej znajdujących się na terenie kontrolowanego obiektu i wysokości ustalenia kary biegnącej.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są prawidłowe. Wynika to z tego, że podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji stanowił jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który pozwala na uwzględnienie skargi w przypadku naruszenia przez organ przepisów postępowania (z wyjątkiem naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania). Jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji organ naruszył przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc przepisy dotyczące postępowania dowodowego. W związku z tym nieskuteczne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem wykładnia lub zastosowanie tych przepisów nie było w tej sprawie kwestionowane.
Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. a także w związku art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji błędnie bowiem uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny okoliczności sprawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim dokumentów urzędowych, jakie stanowią protokoły kontroli, jednoznacznie wynikała ilość gromadzonej stłuczki szklanej. Ilość tę potwierdzały także karty przekazania odpadu.
Ponadto protokoły kontroli podpisane zostały przez kontrolującego i kontrolowanego bez zastrzeżeń. Wbrew twierdzeniom skarżącego, bez znaczenia było zatem, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na składowaniu odpadów na terenie dwóch nieruchomości i w stosunku do obu tych nieruchomości posiada zezwolenie na składowanie odpadu o symbolu 19 12 05. Organy prawidłowo ustaliły masę odpadu w tonach w dniu kontroli na podstawie ewidencji odpadów prowadzonej przez kontrolowanego, ponieważ to na kontrolowanym spoczywały obowiązki w zakresie prawidłowego prowadzenia tej ewidencji, czego zresztą w toku kontroli nie kwestionował. Jeżeli zatem dochodziło do "przesunięć" odpadów wewnątrz firmy, to powinny one być ewidencjonowane w sposób zapewniający zgodność z obowiązkami nałożonymi na gospodarującego odpadami na podstawie stosownych przepisów ustawy o odpadach.
Skarżący podał, że w związku z przebudową miejsca składowania odpadu 19 12 05 w [...], zachodziła konieczność jego przewiezienia do [...]. Tego rodzaju okoliczność nie może jednak upoważniać gospodarującego odpadami do dowolnego przemieszczania odpadów, ponieważ jest to sprzeczne z zasadami gospodarki odpadami, która to gospodarka ma się odbywać w sposób wyznaczony warunkami decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania odpadów i czego odzwierciedleniem ma być prawidłowo prowadzona ewidencja odpadów. Stąd też zarzuty naruszenia przepisów postępowania były uzasadnione.
Ze wskazanych na wstępie względów na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 289 ust. 1 pkt. 4 p.o.ś. w związku z art. 66 i nast. ustawy o odpadach, przy czym należy zaznaczyć, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ nie jest możliwe oparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego na wskazaniu przepisu bez podania jego dokładnej jednostki redakcyjnej. Przepis art. 66 dzieli się na pięć ustępów, a każdy z nich dzieli się dodatkowo na punkty. Nie ma także możliwości sformułowania zarzutu kasacyjnego przez nieprecyzyjne użycie skrótu "i nast.", ponieważ wskazanie konkretnych przepisów jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej.
Natomiast przepis art. 289 ust. 1 pkt 4 p.o.ś. został błędnie podany, ponieważ ustawa p.o.ś. nie zawiera takiego przepisu - art. 289 dzieli się na dwa ustępy, dotyczy zwolnienia z obowiązku z wnoszenia opłaty i nie miał w tej sprawie zastosowania. Ponadto podstawę decyzji stanowił art. 298 ust. 1 pkt 4 p.o.ś., a Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawiony do korygowania tego rodzaju uchybień skargi kasacyjnej, ponieważ, jak już wyżej wskazano, precyzyjne sformułowanie zarzutów kasacyjnych należy do skarżącego kasacyjnie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i w związku z tym orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i jednocześnie oddalił skargę. Brak było bowiem podstaw do podważenia ustaleń kontroli dokonanej przez organ oraz dokumentów zgromadzonych przez ten organ, natomiast zalecenia Sądu I instancji nakładały na organ nieuzasadnione obowiązki w zakresie postępowania dowodowego i to ex post.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.