Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 282/20, po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 stycznia 2020 r. nr P.7721.159.2019 11 KL, którą umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 14 października 2019 r. nakazującej P. rozbiórkę (usunięcie) obiektu kontenerowego o wymiarach zewnętrznych 5,20 m x 10 m wraz z tarasem drewnianym w kształcie litery "L" o powierzchni zabudowy około 40 m2, pełniącego funkcję rekreacyjną, wybudowanego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] (jezioro T.), na wysokości działki nr [...] obr. [...], gm. M., oznaczonego na potrzeby przedmiotowego postępowania na mapie sytuacyjno-wysokościowej jako obiekt nr 2.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie zbadał w należyty sposób, a tym samym nie wykazał, iż postępowanie z odwołania skarżącego jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), ponieważ niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie legitymacji procesowej skarżącego. Ponadto niezasadnie wniesione odwołania skarżącego i P. od tej samej decyzji załatwiono odrębnymi decyzjami, przez co powstała niedopuszczalna sytuacja, w której odrębną decyzją formalną organ przesądził kwestię, która może mieć istotne znaczenie przy weryfikacji legalności decyzji organu I instancji, co uzasadniało załatwienie odwołań jedną decyzją w celu jej spójnego i całościowego załatwienia. Uwzględnić należy, że postępowanie administracyjne jest prowadzone zawsze w sprawie (tutaj samowoli budowlanej), a nie przeciwko konkretnemu podmiotowi. Dlatego organ nie powinien stanowisk poszczególnych uczestników załatwiać odrębnymi decyzjami.
Podkreślono, że rozpatrując odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę organ odwoławczy musi mieć przede wszystkim na uwadze, że stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej Pb) obowiązek rozbiórki obciąża w pierwszej kolejności inwestora, a następnie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W związku z tym organ orzekający powinien przede wszystkim ustalić kto jest inwestorem albo wykazać, że nie można tego ustalić. Organ odwoławczy nie przedstawił natomiast żadnej oceny prawnej w zakresie okoliczności kogo można uznać za inwestora i czy działanie skarżącego związane z realizacją i funkcjonowaniem przedmiotowego obiektu letniskowego odpowiada temu pojęciu. Zdaniem uczestnika skarżący może być uznany za inwestora. Sam skarżący zarzucił natomiast organowi odwoławczemu, że w żaden sposób nie zweryfikował jego twierdzenia, że nie jest on inwestorem. Powyższe przekonuje, że wydana odrębnie decyzja w przedmiocie odwołania skarżącego nie uwzględnia całokształtu sprawy, naruszając powołane na wstępie przepisy postępowania administracyjnego.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego w sprawie w zakresie posiadania interesu prawnego przez M. P., podczas gdy wymieniony pomimo wezwania go do przedstawienia interesu prawnego nie był w stanie wskazać zarówno interesu prawnego jak i faktycznego do występowania w charakterze strony, a odwołanie złożył wyłącznie z ostrożności procesowej. Naruszenie ww. przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z 138 § 3 Kpa, art. 156 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lutego 2020 r. zna: P.7721.159.2019 11 KL orzekająca rozbiórkę przedmiotowego kontenera, a więc decyzja, która merytorycznie zakończyła przedmiotowe postępowanie administracyjne. Naruszenie ww. przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ organ odwoławczy związany wskazaniami Sądu nie może zastosować się do nich bowiem organ odwoławczy przeprowadzając ponownie postępowanie odwoławcze i wydając decyzję merytoryczną naruszyłby art. 156 § 1 pkt 3 Kpa.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
- 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 4.3. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, nie sposób uznać, iż Sąd Wojewódzki naruszył w przedmiotowej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego w sprawie w zakresie posiadania interesu prawnego przez M. P. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 Pb inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art.
- 51. Ponieważ decyzje, o których mowa w powołanym wyżej przepisie dotyczą samowoli budowlanej, to co do zasady obowiązek wykonania wymienionych w tych decyzjach czynności winien w pierwszej kolejności być kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli. Najczęściej bowiem inwestor jest jednocześnie właścicielem działki, na której został usytuowany obiekt będący przedmiotem nakazu rozbiórki. Skonstruowanie jednak tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne m.in. w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (wyroki NSA z: 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 706/15 i sygn. akt II OSK 705/15; 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2116/15). W związku z powyższym obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest przede wszystkim ustalenie, kto jest inwestorem albo wykazanie, że takie ustalenie nie jest możliwe.
- 4.4. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd I instancji zasadnie stwierdził, iż organ odwoławczy nie zbadał w należyty sposób, iż postępowanie z odwołania skarżącego jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości uznania go za właściciela lub inwestora spornego obiektu. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, organ I instancji uznał skarżącego za stronę postępowania. Skarżący brał bowiem udział w czynnościach procesowych i składał wyjaśnienia. Pełnomocnikowi skarżącego doręczono również decyzję z 14 października 2019 r. nakazującą P. rozbiórkę przedmiotowego obiektu kontenerowego. Skarżący w toku postępowania wskazywał, że wydzierżawił ww. teren C. sp. z o.o. z siedzibą w R., doprowadził wodę i prąd. Podnosił jednocześnie, że nie jest właścicielem ani inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego. Z kolei będąca w zarządzie tej spółki żona skarżącego wskazywała, że spółka co prawda nie budowała żadnych budynków rekreacyjnych na ww. nieruchomości. Jest ona właścicielem przyczepy kempingowej, a nie obiektu budowlanego. Wobec powyższego organ stwierdził, że w sytuacji lokalizacji obiektu kontenerowego, pełniącego funkcję rekreacyjną, w całości na działce jeziornej, jako zobowiązanego do jego rozbiórki należy uznać zarządcę tego terenu – P. Przyjęto, że zbędne jest dochodzenie ustalenia inwestora tego obiektu, ponieważ prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane dysponuje ww. podmiot. Po analizie odwołania skarżącego od powyższej decyzji, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł natomiast do wniosku, że postępowanie odwoławcze należy umorzyć, ponieważ w badanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością podmiotową, polegającą na braku możliwości przyznania skarżącemu przymiotu strony. Zdaniem organu skarżący nie ma żadnego interesu, w tym prawnego, który umożliwiałby mu uzyskanie statusu strony postępowania, a fakt uznania go za stronę postępowania przed organem I instancji wynikał jedynie z początkowego przyjęcia, że obiekt jest zlokalizowany częściowo na działce nr [...] stanowiącej jego własność.
- 4.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenie organu odwoławczego nie zasługuje na aprobatę, ponieważ wyłączając skarżącego z kręgu stron postępowania organ w istocie nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy istnieje możliwość ustalenia inwestora spornego obiektu, a w konsekwencji dlaczego skarżącego nie uznano za taki podmiot, tym bardziej, że zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania konsekwentnie podnoszą, że takie ustalenie jest możliwe. Organ skupił się w istocie na oświadczeniu skarżącego, iż nie jest on inwestorem ww. obiektu, nie dokonał jednak weryfikacji tego oświadczenia z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Te względy przesądziły zaś o tym, że na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł dokonać jednoznacznego ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Dlatego też słusznie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa.
- 4.6. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z 138 § 3 Kpa, art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest, że prawomocnym wyrokiem z 8 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P., uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lutego 2020 r. nr P.7721.159.2019 11 KL a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 14 października 2019 r. nr PINB 435.5.22.2015 w przedmiocie rozbiórki ww. obiektu. W związku z wyeliminowaniem powyższych decyzji z obrotu prawnego przestała więc istnieć przeszkoda uniemożliwiająca organowi prowadzenie postępowania, które winno uwzględniać wskazania Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku.
- 4.7. Mając zatem na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.