Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 583/11 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie nakazu zamontowania w kominie wkładu kwasoodpornego do odprowadzania spalin z centralnego ogrzewania gazowego uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu - po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy (dalej PINB) z dnia [...] kwietnia 2011 r. nakazującą właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...], zamontowanie w kominie wkładu kwasoodpornego do odprowadzania spalin, i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia wynika, że decyzja powyższa zapadła w toku postępowania wszczętego w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego. O wszczęciu postępowania PINB zawiadomił zarządcę budynku, Wspólnotę Mieszkaniową oraz właścicieli odrębnych lokali mieszkalnych, w tym skarżącego. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że stan faktyczny uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane, ale ze względu na uchybienia proceduralne mające wpływ na wynika sprawy, decyzja organu pierwszej instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił nieważność postępowania przed organem pierwszej i drugiej instancji, gdyż do udziału w postępowaniu dopuszczono – jego zdaniem - osoby nieuprawnione. Decyzje wydane w wyniku takiego postępowania są więc nieważne. Skarżący uważa, że organy nie sprawdziły kto tworzy Wspólnotę Mieszkaniową i kto może ją reprezentować, bezzasadnie dopuszczając do udziału w postępowaniu 17 podmiotów. Tymczasem stronami w obecnym postępowaniu powinien być tylko skarżący i Wspólnota Mieszkaniowa. Nadto osoby wskazane jako członkowie Zarządu Wspólnoty, zdaniem autora skargi, nie byli i nie są uprawnieni do jej reprezentacji.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy powinien był ocenić legitymację procesową skarżącego do inicjowania postępowania odwoławczego. Sąd zauważył, że na podstawie art. 61 i 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przymiot strony postępowania przysługuje niewątpliwie właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. Członek wspólnoty, który wykaże swój własny indywidualny interes, odrębny od interesu wspólnoty może wystąpić jako strona w postępowaniu w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa i w której wspólnota powinna być adresatem nakazu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 66 Prawa budowlanego (tak m.in. w wyrokach NSA z dnia 24 lutego 2009r., II OSK 233/08, z dnia 3 czerwca 2009r., II OSK 905/08, z dnia 21 maja 2013r. II OSK 521/12). Podobnie może być stroną w postępowaniu, w którym w związku ze stanem technicznym obiektu budowlanego, omawiane obowiązki nakładane są na właściciela lokalu mieszkalnego.
Sąd wskazał w związku z tym, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wniesione przez skarżącego nie wyjaśniając kwestii jego indywidualnego interesu prawnego. Tymczasem akta sprawy przedstawione sądowi wskazują na istotne w tym zakresie wątpliwości. Wynika z nich bowiem, że skarżący brał udział w początkowym etapie postępowania jako właściciel lokalu mieszkalnego nr [...]. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje jednakże, że w toku postępowania stan prawny tego lokalu mógł ulec zmianie. Mianowicie z odpisu KW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. prowadzonej dla lokalu mieszkalnego nr [...] wynika, że w dziale II (własność) w podrubryce 2.2.4 (inne osoby prawne) wpisano "[...].
Natomiast w rubryce 2.3 (właściciel wyodrębnionego lokalu) brak jest wpisu (wcześniej figurował tam skarżący). W aktach znajduje się również wydruk komputerowy wypisu z rejestru gruntów, nie mający jednak cech urzędowych, z którego z kolei wynika, że według stanu na dzień [...] lutego 2011 r. skarżący figuruje w ewidencji gruntów jako współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w związku z własnością lokalu mieszkalnego nr [...]. Przedstawione okoliczności faktyczne wskazują zatem na poważne wątpliwości do legitymacji procesowej uprawniającej skarżącego do inicjowania postępowania odwoławczego. Organ drugiej instancji nie ustalił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, czy w chwili wnoszenia odwołania od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący był w ogóle członkiem wspólnoty mieszkaniowej i czy przysługiwał mu indywidualny interes prawny w zaskarżeniu tej decyzji. Wątpliwości w tym zakresie umacnia oświadczenie skarżącego złożone na etapie postępowania sądowego w związku z ubieganiem się o przyznanie mu prawa pomocy, z którego wynika, że nie posiada on własności lokalu mieszkalnego.
Bezsprzecznie organ odwoławczy przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania i wydania kolejnej już w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, nie wyjaśnił, czy skarżący legitymowany był do wniesienia odwołania. W szczególności, organ nie ustalił – pomimo, że w aktach sprawy znajdowały się opisane wyżej dowody - czy autor odwołania posiadał prawo własności lokalu mieszkalnego w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji jak też na moment orzekania przez DWINB. Zauważyć przy tym należy, że uczestniczenie przez jakiś podmiot w postępowaniu przed organem I instancji nie powoduje, że podmiot ten nabywa z tego tytułu prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie zwalnia organu odwoławczego od zbadania czy odwołanie pochodzi od strony. Jeżeli ustali on zatem, że warunek ten nie został spełniony, winien umorzyć postępowanie odwoławcze.
Od tego wyroku Dolnośląski WINB złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że sąd wydał wyrok w oparciu o sprzeczne informacje wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nieuprawnione było uchylenie decyzji tylko na podstawie wskazanej przez sąd. Sąd powinien był przeprowadzić z urzędu uzupełniające dowody z dokumentów, co skutkowałoby prawidłowym rozstrzygnięciem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W skardze kasacyjnej podniesiono jeden zarzut, dotyczący naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnioną odmowę jego niezastosowania, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu uzupełniających dowodów z dokumentów na okoliczność stanu właścicielskiego lokalu nr 1 w budynku przy ul. [...]w [...]. Artykuł 106 § 3 ma następującą treść, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przepis ten wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją.
Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. W wyroku z dnia 25 września 2012r. II OSK 840/11 NSA sformułował jednoznaczną tezę, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Równocześnie należy przypomnieć, że w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności winien jest dokonać sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Tych czynności dotyczących ustalenia, czy odwołanie wniesione przez R. P. od decyzji organu I instancji zostało wniesione przez stronę organ w przedmiotowej sprawie zaniechał, stąd też zasadnie Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję.
Zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art.106 § 3 p.p.s.a. jest niezasadny również z tego powodu, że z samego faktu bycia właścicielem lokalu mieszkalnego, a przez to członkiem wspólnoty mieszkaniowej, nie zawsze wynika indywidualny interes prawny do bycia stroną postępowania w którym co do zasady jako strona występuje wspólnota mieszkaniowa. Dopiero bowiem, jeśli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa i w której tylko wspólnota powinna być adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 p.b., a te ustalenia dotyczące posiadania interesu prawnego bądź tez jego utraty przez członka wspólnoty mieszkaniowej powinien poczynić organ. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej polegający na naruszeniu art.106 § 3 p.p.s.a jest bezprzedmiotowy, a to wskazuje na niezasadność skargi kasacyjnej wniesionej przez organ.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.