Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Wa 121/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z [...] października 2018 r., [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych, oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej M. M. (dalej: skarżąca kasacyjna) na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Sądowi I instancji zarzucono, wskazując na art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- 1) "art. 1 § 1 i 2" oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów "zaniechania dotyczących", w tym braku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów, jak również przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie w decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ w toku załatwienia sprawy i wydania zaskarżonej decyzji, nieustosunkowanie się do twierdzeń strony oraz podniesionych przez nią zarzutów;
- 2) "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 3) p.p.s.a." w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast na uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono przyczyn powstania rdzawych plam o nienaturalnym zapachu na nieruchomości skarżącej, który pojawił się po przeprowadzeniu przez uczestników prac remontowych, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym "skarżącemu" w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej.
Niezależnie od podniesionych wyżej zarzutów proceduralnych powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono ponadto WSA naruszenie "przepisów z":
- a) przez niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 11 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, które doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Organ prowadzący niniejsze postępowanie nie wykonał jakichkolwiek badań gleby znajdującej się na terenie działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R. – pomimo naocznego stwierdzenia w dniu [...] sierpnia 2017 r. występowania rdzawych plam o nienaturalnym zapachu i nienaturalnym pochodzeniu. Wskazać zatem należy, że organ nie ustalił stanu zanieczyszczenia gleby na dzień wydawania decyzji, a jedynie oparł się na sprawozdaniu z badań próbek gleby pobranych z powierzchni działki nr [...] oraz [...] (znak: [...]), które zostały wykonane w 2014 r., tj. na dwa lata przed przeprowadzeniem prac modernizacyjnych w pobliżu odwiertu [...] i [...], które mogą jedynie stanowić podstawę do określenia stanu początkowego gleby. W związku z powyższym – biorąc pod uwagę, że organ nie ustalił stanu powierzchni gleby na działkach nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R., po przeprowadzeniu przedmiotowych prac remontowych i wydał decyzję w oparciu jedynie o badania gleby z 2014 r., wskazać należy, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] lutego 2018 r. wydana w sprawie o sygn. akt [...] nie rozstrzygnęła sprawy co do jej istoty, gdyż w toku postępowania nie ustalono stopnia zanieczyszczenia ziemi na dzień wydawania decyzji, pomimo naocznego stwierdzenia przez organ w dniu [...] sierpnia rdzawych plam o nienaturalnym zapachu i nienaturalnym pochodzeniu. Podkreślenia zatem wymaga fakt, że organ nie określił stanu gleby po przeprowadzeniu prac modernizacyjnych odwiertu oraz nie określił zakresu zmiany parametrów gleby w stosunku do ustalonego na podstawie badań przedstawionych przez skarżącą stanu początkowego;
- b) naruszenie art. 20 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie przez jego błędne zastosowanie, a w szczególności przez pominięcie możliwości zlecenia wykonania badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska, co w efekcie doprowadziło do wydania decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. z [...] lutego 2018 r. w sprawie o sygn. [...] w oparciu o niepełny materiał dowodowy i nierozstrzygnięcie istoty sprawy. Wskazać bowiem należy, że twierdzenia organu jakoby analiza wody złożonej z odwiertu [...] była wystarczająca do "uwiarygodnienia stwierdzenia, że nie mogło mieć miejsce przetwarzanie/oddzielenie i ewentualnie wyciek węglowodorów C6-C12, sumy frakcji bezyn, w ilościach innych niż śladowe" bez przeprowadzenia jednoczesnej analizy gleby na działkach nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R., po przeprowadzeniu przedmiotowych prac remontowych oraz pomimo naocznego stwierdzenia przez organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. rdzawych plam o nienaturalnym zapachu i nienaturalnym pochodzeniu – należy uznać za kontrfaktyczne. Organ w niniejszym postępowaniu, pomimo naocznego stwierdzenia, że przedmiotowe działki zostały zanieczyszczone, nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia bądź do zobowiązania [...] S.A. na podstawie decyzji administracyjnej, do przeprowadzenia badań gleby bądź też przeprowadzenia ich z urzędu. Podkreślenia wymaga fakt, że dopiero takie badanie pozwoliłoby na określenie składu chemicznego rdzawych plam na powierzchni przedmiotowych działek, a co za tym idzie jednoznaczne wskazania czy doszło do zanieczyszczenia gleby, i w jakim stopniu, oraz podmiotu odpowiedzialnego za ich powstanie.
Wskazując na przytoczone powyżej podstawy – każdą z osobna, jak też wszystkie łącznie – wniesiono na zasadzie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2. Zasądzenie od GDOŚ na rzez skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Skarżąca złożyła oświadczenie, że zrzeka się prawa do rozpoznania niniejszej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do wszystkich zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze, w tym m.in. zarzutu dotyczącego braku umożliwienia stronie wzięcia udziału w postępowaniu. Według skarżącej kasacyjnie, organ zobligowany był dokonać, na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy, oceny zasadności zgłoszenia skarżącego i w zależności od poczynionych ustaleń wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, albo podjąć tzw. działania zapobiegawcze lub naprawcze, o których mowa w art. 16 ustawy, lub też wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust.
- 7. Brak dokonania powyższej oceny w rozpoznawanej sprawie stanowi zdaniem skarżącej kasacyjnie istotne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w niniejszym postępowaniu strona przedłożyła do akt sprawy sprawozdanie z badań próbek gleby pobranych z powierzchni działki nr [...] oraz [...] (znak: [...]), które można poczytywać za dokument pozwalający na określenie początkowego stanu gleby na działkach nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R., tj. przed przystąpieniem przez [...] S.A. oraz [...] S.A. do prac modernizacyjnych przy odwiercie [...]. Jednakże organ prowadzący niniejsze postępowanie nie poczynił jakichkolwiek starań mających na celu ustalenie stanu gleby znajdującej się na ww. działkach, pomimo naocznego stwierdzenia przez organ w dniu [...] sierpnia 2017 r. rdzawych plam o nienaturalnym zapachu i nienaturalnym pochodzeniu, na dzień wydawania decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, decyzje organów obu instancji nie rozstrzygnęły sprawy co do jej istoty, gdyż nie ustalono stanu gleby, w szczególności stopnia jej zanieczyszczenia na dzień wydawania decyzji.
Podkreślenia wymaga według skarżącej kasacyjnie, że organ nie określił zakresu zmiany parametrów gleby w stosunku do ustalonego chociażby na podstawie badań przedstawionych przez stronę – stanu początkowego.
Skarżąca kasacyjnie podkreśla, że bez przeprowadzenia analizy gleby ma działkach nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R. nie ma możliwości zbadania parametrów ziemi, na które bezsprzecznie wpłynęły prace przeprowadzone przez [...] S.A. na przełomie 2016 i 2017 r., po wykonaniu których na powierzchni działki, w pobliżu odwiertu, pozostały rdzawe plamy, co zostało naocznie stwierdzone przez organ podczas czynności w dniu [...] sierpnia 2017 r.
Według skarżącej kasacyjnie, organ II instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k.p.a., uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Organ nie uzasadnił w żaden sposób, na podstawie jakich dowodów dokonał ustalenia braku przesłanek co do zaistnienia szkody w środowisku przez działalność firm. Nie wskazał dlaczego pominął twierdzenia M. M. oraz podnoszone przez nią okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżąca kasacyjnie kwestionuje wyrok Sądu I instancji oraz zastosowanie dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II ppkt 1 skargi kasacyjnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 1 § 1 i 2" oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. W art. 1 p.p.s.a. ustawodawca nie wyodrębnił jednostek redakcyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi sytuacji, w której sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
Nie doszło także do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 188/17, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd I instancji kierował się wydając zaskarżony wyrok, oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowiska.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia art. "art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a." w zw. z "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 3) p.p.s.a." w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej powtórzyć należy, że w art. 1 p.p.s.a. ustawodawca nie wyodrębnił jednostek redakcyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej, czego konsekwentnie nie dostrzega autor skargi kasacyjnej stawiając kolejny raz zarzut dotyczący błędnie oznaczonego przepisu, który nie występuje w p.p.s.a.
Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres tego aktu prawnego i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi sytuacji, w której sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Takie sytuacje nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) 3) p.p.s.a.". Odnosząc się do tego zarzutu w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że tak oznaczony przez autora skargi kasacyjnej przepis nie występuje w p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie – przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Jako nieusprawiedliwione jawią się również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które powiązano z art. 151 p.p.s.a. oraz z przepisami k.p.a.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 21 i 3 k.p.a. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z 17 września 2018 r., sygn. II OSK 3343/17, LEX 2571971).
Wyrok Sądu I instancji oddalający skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem WSA w Warszawie zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 10 k.p.a. Artykuł 10 k.p.a. składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, a w skardze kasacyjnej nie wskazano, której jednostki redakcyjnej art. 10 k.p.a. dotyczy zarzut. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnej podnosi, że organ naruszył art. 10 k.p.a., uniemożliwiając stronie wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zarzut ten nie jest trafiony.
W aktach sprawy znajduje się pismo pełnomocnika skarżącej z [...] lutego 2018 r. skierowane do RDOŚ w R., w którym powołuje się on na pismo z 1 lutego w sprawie o sygn. akt [...], informujące o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych w związku z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi podczas wykonywania prac remontowych odwiertu "[...]" na terenie działek ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] Miasto R., które zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawczyni w dniu [...] lutego 2018 r. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z [...] lutego 2018 r., znak: [...], w którym RDOŚ w R., działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadamia, że zostało zakończone postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych, w związku z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi podczas wykonywania prac remontowych odwiertu "[...]" na terenie działek o nr ewid. [...], położonych w obrębie ewide. [...] Miasto R. W zawiadomieniu poinformowano, że w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia strony postępowania mogą zapoznać się z aktami zebranymi w przedmiotowej sprawie w siedzibie Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w R. W aktach sprawy znajduje się również notatka służbowa pracownika RDOŚ w R. sporządzona [...] października 2017 r. na okoliczność udostępnienia akt sprawy do wglądu i wykonania fotokopii przez D. L., który przedłożył upoważnienie aplikanta adwokackiego udzielone przez pełnomocnika strony M. M., tj. adwokata M. T. W aktach sprawy znajduje się ponadto zawiadomienie z [...] października 2017 r., znak [...] wydane przez RDOŚ w R. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.
Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Z akt sprawy wynika, że organ uczynił zadość dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt I. lit. a skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie powiązał z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej.
Wskazać należy, że naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Po pierwsze, może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ administracyjny błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretowano treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie, naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Ma to miejsce w przypadku, gdy organ administracyjny prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Uchylenie orzeczenia z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń. Z jednej strony może nastąpić tylko wówczas, jeżeli to naruszenie "miało wpływ na wynik sprawy". Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w orzeczeniu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego.
W skardze kasacyjnej nie wykazano, że naruszenie prawa materialnego "miało wpływ na wynik sprawy".
Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 6 pkt 11 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 954 ze zm. dalej: u.z.sz.n.). Artykuł 6 pkt 11 u.z.sz.n. zawiera definicję legalną pojęcia "szkody w środowisku". Przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych w postaci liter: a,b,c, o zróżnicowanej treści normatywnej. W skardze kasacyjnej nie wskazano, której jednostki redakcyjnej art. 6 pkt 11 dotyczy zarzut.
W opisie tego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuca, że niewłaściwe zastosowanie art. 6 pkt 11 u.z.sz.n. doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. Odnosząc się do argumentów skargi kasacyjnej dotyczących tego, że naruszenie przepisów prawa materialnego doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "nierozpoznaniem istoty sprawy". Sąd I instancji rozstrzygnął bowiem o tym, co stanowiło zasadniczy przedmiot decyzji organów obu instancji. Sąd I instancji odniósł się odpowiednio do zarzutów skargi M. M. oraz stanowisk GDOŚ oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w R. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie doszło do nieprawidłowości w ustaleniach faktycznych, uniemożliwiających prawidłowe zastosowanie prawa materialnego obejmującego art. 6 pkt 11 i art. 20 u.z.sz.n.
Sąd I instancji wykazał, że orzekające w sprawie organy nie naruszyły obowiązków administracyjnoprawnych wynikających ze zmierzenia zmian w środowisku dokonanych przez porównanie stanu środowiska po tych zmianach ze stanem początkowym. Według art. 6 pkt 10 u.z.sz.n., przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji; w przypadku szkody w środowisku w powierzchni ziemi rozumie się przez to w szczególności stan określony w raporcie początkowym, o którym mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska albo, jeżeli nie ma dostępnych informacji na temat stanu początkowego lub w raporcie początkowym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko, stan zgodny z dopuszczalnymi zawartościami substancji powodujących ryzyko.
W rozporządzeniu Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz. U. 2016 r., poz. 1399, dalej: rozporządzenie z 1 września 2016 r.) określono kryteria oceny wystąpienia szkody w środowisku: 1) w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych;
- 2) w wodach;
- 3) w powierzchni ziemi. Zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia, kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi jest zmiana lub zmiany powodujące mierzalny skutek w postaci przekroczenia dopuszczalnej zawartości w glebie lub w ziemi co najmniej jednej substancji powodującej ryzyko, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 101a ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Ocenę wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi prowadzi się zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 101a ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. 2016 r. poz. 1395) określa sposób prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. wskazał, że przedmiotem postępowania jest szkoda w środowisku – zanieczyszczenie powierzchni ziemi podczas wykonywania prac remontowych odwiertu "[...]", na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...] Miasto R., wskutek eksploatacji oraz przeprowadzenia prac remontowych otworów gazu ziemnego "[...]" i "[...]" w latach 2014-2017.
Skarżąca, [...] kwietnia 2014 r., zleciła Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska w R. przeprowadzenie badania centralnego fragmentu działki o nr [...]. GDOŚ zwrócił uwagę, że rozporządzenie Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi wprost wskazuje substancje powodujące ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi, ich dopuszczalne zawartości w glebie oraz dopuszczalne zawartości w ziemi zróżnicowane dla poszczególnych właściwości gleby oraz grup gruntów wydzielonych w oparciu o sposób ich użytkowania (§ 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z 1 września 2016 r.).
GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2018 r. wyjaśnił, że ponieważ dla ww. gruntów klasy I, II, III albo IV wskazano głębokość 0-0,25 m p.p.t., a [...] kwietnia 2014 r. wykonano pobór z głębokości 0,0-0,3 m p.p.t., organ I instancji słusznie zauważył, że sposób poboru próbek gleby był niezgodny z ww. rozporządzeniem. GDOŚ wskazał, że przeprowadzono badanie następujących cech: bar, cynk, ołów, olej mineralny (węglowodory C₆-C₃₅) oraz sumy benzyn (węglowodory C₆-C₁₂). Wyniki przeprowadzonych prób nie wykazały przekroczenia dopuszczalnej zawartości ww. substancji. Jednak, stwierdzono występowanie w glebie w centralnej części działki nr [...] baru (Ba) w ilości 600 ± 150 mg/kg s.m., czyli powyżej dopuszczalnej zawartości w glebie dla głębokości 0-0,25 m p.p.t., wynoszącej 400 mg/kg s.m. (załącznik nr 1 tab. 1 część I Metale i Metaloid, Lp. 2 ww. rozporządzenia). Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] i nr [...] prace remontowe prowadzone były przez dwa podmioty korzystające ze środowiska: [...] S.A. oraz [...] S.A.
Wskazać należy, że orzekające w sprawie organy dokonały analizy w celu ustalenia, czy działalność ww. podmiotów korzystających ze środowiska, polegająca na remontowaniu otworów gazu ziemnego, mogła powodować ryzyko zaistnienia szkody w środowisku. Ze względu na możliwość zanieczyszczenia działek węglowodorami mogącymi wydobywać się ze strumienia gazu lub wody złożowej oraz zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jak również zanieczyszczenia gleby materiałami lub substancjami antykorozyjnymi, RDOŚ w R. zwrócił się do [...] S.A. o udzielenie informacji, co do charakteru gazu. W odpowiedzi ww. podmiot korzystający ze środowiska przedłożył kartę charakterystyki gazu ziemnego, z której wynika, że jest to substancja zaklasyfikowana jako stwarzająca zagrożenie ze względu na swoją łatwopalność (H220), grożąca wybuchem po ogrzaniu (H280). Organ wyjaśnił, że gaz ziemny jest substancją złożoną głównie z metanu, etanu, propanu i węglowodorów grupy C5, C6, C7, C8 itd. oraz innych pierwiastków w śladowych ilościach.
Wymieniona wyżej karta nie obejmuje gazu nieoczyszczonego. Ponadto [...] S.A. udzielił informacji, że ww. gaz jest gazem suchym, czyli zawierającym niewielką ilość węglowodorów C3⁺. Według GDOŚ z analizy przekazanych danych wynika, że suma węglowodorów C5+ stanowi 0,022% objętości składu gazu i nie posiada związków siarki. Na tej podstawie organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem RDOŚ w R., że nie jest możliwe, aby doszło do przetworzenia/oddzielenia/wycieku węglowodorów C6-C12, benzyn w ilości większej niż śladowa. Organ II instancji wskazał, że z wyjaśnień udzielonych w toku postępowania przekazanych przez ww. podmioty korzystające ze środowiska wynika, że woda złożowa z odwiertu "[...]" jest oddzielona i zatłaczana z powrotem do górotworu, a podczas prac remontowych na przełomie 2016/2017 była magazynowana w szczelnych zbiornikach i wywożona do Kopalni R. Woda ta, zgodnie z podanymi informacjami, to solanka chlorowo-sodowa, która składa się głównie z jonów CI⁻, Na⁺, K⁺ i Ca²⁺.
GDOŚ ocenił, że ww. pierwiastki nie zostały wymienione w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi jako substancje powodujące ryzyko szczególnie istotne dla ochrony powierzchni ziemi.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie przedstawionego w skardze, że organ nie wykonał jakichkolwiek badań gleby znajdującej się na terenie działek nr [...] oraz [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R. pomimo naocznego stwierdzenia w dniu [...] sierpnia 2017 r. występowania rdzawych plam o nienaturalnym zapachu i nienaturalnym pochodzeniu, wskazać należy, że RDOŚ w R. poddał analizie informacje skarżącej, która uważa, że mogło dojść do wycieku płynów z pojazdów oraz pozostałości po naprawach w postaci rdzawych plam. [...] S.A. oraz [...] wyjaśniły, że plamy te, to rdza spłukana z wydobytych z działki podczas remontu rur.
Ponadto z akt sprawy wynika, że badania wody złożowej wykluczyły obecność baru w solance. Orzekające w sprawie organy wyjaśniły, że otwory wiertnicze "[...]" oraz "[...]" zostały wykonane w latach 1977-1978. Zdaniem organów obu instancji, rozważenie kwestii ewentualnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi barem w okresie wcześniejszej eksploatacji otworów przed 2007 r., w tym wskutek wykonywania otworów z wykorzystaniem np. płuczki wiertniczej zawierającej baryt, nie mieści się w zakresie przedmiotowym u.z.sz.n. oraz niniejszego postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że organy wykazały, że nie można powiązać obecności baru w powierzchni ziemi (stwierdzono przekroczenie w centralnej części działki nr [...] baru (Ba) w ilości 600 ± 150 mg/kg s.m., czyli powyżej dopuszczalnej zawartości w glebie dla głębokości 0-0,25 m p.p.t., wynoszącej 400 mg/kg s.m.) z pracami eksploatacyjnymi lub remontowymi, prowadzonymi w okolicach otworu "[...]" lub "[...]". [...] S.A. oraz [...] S.A. poinformowali, że woda z odwiertu jest solanką typu chlorkowo-sodowego, w jej składzie nie oznaczono baru. Z powyższego wynik zatem, że to nie działalność ww. podmiotów spowodowała występowanie ww. pierwiastka.
Sprawozdanie z badań gleby z 2014 r. przedstawione przez wnioskującego jednoznacznie wykazały, że nie doszło do zanieczyszczenia powierzchni ziemi przez: cynk, ołów, olej mineralny (węglowodory C₆-C₃₅) oraz sumy benzyn (węglowodory C₆-C₁₂). Przedstawione przez [...] oraz [...] S.A. wyniki badań i karta charakterystyki gazu ziemnego nie potwierdziły również, aby doszło do zanieczyszczenia powierzchni ziemi.
Zgodzić należy się zatem z Sądem I instancji, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, że organ nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z stanem powierzchni ziemi na działkach nr [...] i nr [...] i dokonał ustaleń faktycznych z pominięciem reguł oceny dowodów. Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Ma rację Sąd I instancji, że organ oparł swoje ustalenia na obszernym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organu odwoławczego, że nie można powiązać obecności baru w powierzchni ziemi (stwierdzono przekroczenie w centralnej części działki nr [...] baru (Ba) w ilości 600 ± 150 mg/kg s.m., czyli powyżej dopuszczalnej zawartości w glebie dla głębokości 0-0,25 m p.p.t., wynoszącej 400 mg/kg s.m.) z pracami eksploatacyjnymi lub remontowymi, prowadzonymi w okolicach otworu "[...]" lub "[...]". Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Organ miał zatem podstawy do przyjęcia, że to nie działalność [...] S.A. oraz [...] S.A. spowodowała przekroczenie norm pierwiastka baru.
Ponadto organ poinformował skarżącą, że kwestia ewentualnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi barem w okresie wcześniejszej eksploatacji otworów przed 2007 r. nie mieści się w zakresie postępowania prowadzonego na podstawie u.z.sz.n.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. lit. b skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie nietrafnie zarzuca naruszenie art. 20 u.z.sz.n. przez błędne zastosowanie, a w szczególności przez pominięcie możliwości zlecenia wykonania badań lub zobowiązania do tego podmiotu korzystającego ze środowiska. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 20 u.z.sz.n. składa się z dziewięciu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej, a skarżąca kasacyjnie nie wskazała, których jednostek redakcyjnych dotyczy zarzut naruszenia art. 20 u.z.sz.n. Z treści art. 20 ust. 1 u.z.sz.n. wynika, że na obszarze, na którym występuje bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkoda w środowisku, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska prowadzący działalność stwarzającą ryzyko szkody w środowisku lub inną działalność, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, która jest przyczyną bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku, obowiązek wykonywania badań zanieczyszczenia gleby i ziemi lub pomiarów zawartości substancji w wodzie, w tym pobierania próbek, lub monitoringu przyrodniczego różnorodności biologicznej i krajobrazowej. W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja objęta treścią normy prawnej wynikającej art. 20 ust. 1 u.z.sz.n.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.