Uzasadnienie
II OSK 2794 / 13
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. L. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lesku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlanego (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 K.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki domku rekreacyjnego o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną i o wymiarach zewnętrznych 3,69m x 5,94 m posadowionego na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej wraz z dobudowanym tarasem o konstrukcji drewnianej i wymiarach 1,66 m x 5,43 m, stanowiącego własność J. L., usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości P. (obr. ewid.
P.) będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...] w S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. w W. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał J. L. rozbiórkę budynku o funkcji rekreacyjnej o wymiarach zewnętrznych 5,10 m x 5,94 m z tarasem o wymiarach 1,66 m x 5,43 m, zlokalizowanego na części działki nr [...] położonej w miejscowości P. Zdaniem organu odwoławczego w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. J. L. kupił go od Przedsiębiorstwa [...] w W. na podstawie umowy z dnia 5 czerwca 1992 r. i obecnie jest właścicielem tego budynku. Obiekt jest wykorzystywany w okresie letnim do celów rekreacyjnych i został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Został zakwalifikowany do kategorii budynków (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.). Ze względu na ustaloną datę powstania samowoli, stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. sprawę legalności przedmiotowego budynku organ rozpatrywał w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy podał za organem I instancji, że w okresie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "Wyspy Energetyk" w Gminie Solina (uchwała Nr XXXI/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r., Dz. Urz. Woj. Podkarp. Nr 79, poz. 1538) przewiduje dla części działki nr [...] w P., na której usytuowany jest przedmiotowy budynek oznaczenie symbolem - 01 KL - obszar ulicy lokalnej - główna droga dojazdowa do wyspy, której początek stanowi planowany most.
Tym samym w rozstrzyganym przypadku bezsporne jest, że teren, na którym posadowiono przedmiotowy budynek o funkcji rekreacyjnej, nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, a więc zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
Skargę na powyższą decyzję złożył J. L., zarzucając jej:
- - dowolne ustalenie stanu faktycznego w zakresie daty wybudowania domku i przyjęcie, że stanowi on samowolę budowlaną oraz dowolną ocenę przeznaczenia terenu, na którym jest on usytuowany, co narusza zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 K.p.a.,
- - instrumentalne stosowanie prawa, co narusza zasadę praworządności z art. 6 K.p.a. przez bezpodstawne stosowanie w sprawie przepisów Prawo budowlanego z 1974 r. oraz niewłaściwą wykładnię i stosowanie przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał ją za niezasadną. Stwierdzona samowola budowlana zaistniała na działce nr ewid. [...] położonej w P., polegała na wybudowaniu domku rekreacyjnego należącego do J. L. i miała miejsce przed 1 stycznia 1995 r. Skarżący podniósł zarzut braku dokładnego określenia czasu jej dokonania, jednak ani skarżący, ani organy nie wskazują, by te działania miały miejsce po 1 stycznia 1995 r. Z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika natomiast, że te roboty budowlane zrealizowano przed 1 stycznia 1995 r. Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. cały zakres samowolnie wykonanych robót budowlanych podlega przepisom obowiązującym w dacie ukończenia budowy spornego obiektu.
Odnosząc się do zarzutu przedwczesności dokonania oceny legalności budowy w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r. obowiązujące od dnia 1 marca 1975 r., Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na to, że obecny na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. M. L. - pełnomocnik J. L. wyjaśnił, że jego zdaniem przedmiotowy domek został wybudowany na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, na co wskazuje rodzaj zastosowanej cegły i sposób posadowienia budynku oraz zastosowanie płyty pilśniowej czyli materiału budowlanego charakterystycznego dla tamtego okresu do wykonania konstrukcji budynku. Powyższe oświadczenie oraz znajdująca się w aktach dokumentacja prowadzą do wniosku, że organy właściwie dokonały oceny legalności spornego domku w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., tj. art. 37 ust.
- 1. Do oceny samowoli będącej przedmiotem skargi muszą być brane pod uwagę przepisy obecnie obowiązujące, czyli uchwała Nr XXXI/507/02 Rady Gminy Solina z dnia 9 października 2002 r.
Zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał właściwej wykładni przepisów planu miejscowego i właściwie zastosował przepisy prawa materialnego. Organ ten uznał, że obszar oznaczony symbolem 01 KL, będący obszarem ulicy lokalnej - głównej drogi dojazdowej do wyspy, której początek stanowi planowany most, nie jest przeznaczony pod zabudowę budynków o funkcji rekreacyjnej. Okoliczności tej zresztą skarżący nie kwestionuje. Tym samym sporny obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z miejscowym planem z 2002r. nie jest przeznaczony pod zabudowę, co przesądza o konieczności nakazania jego rozbiórki.
Także z Miejscowego Ogólnego Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solina, zatwierdzonego uchwałą Nr X/39/79 Gminnej Rady Narodowej w Solinie z dnia 4 października 1979r. oraz uchwałą Nr XXII/84/88 z dnia 3 marca 1988 r. wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony był na części działki nr [...] oznaczonej symbolem "RZ", w obszarze przeznaczonym na "adaptację istniejących łąk i pastwisk bez prawa zabudowy". Natomiast z treści Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Solina, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Solina Nr VI/29/94 z dnia 2 grudnia 1994 r. wynika, że na ww. terenie oznaczonym symbolem "UT2", stanowiącym "tereny łącznikowe pomiędzy UT1 a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zalewu" obowiązywał zakaz zabudowy nowymi obiektami kubaturowymi, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnym.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że ustalenie, iż sporny obiekt budowlany został wybudowany w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1961 r., tj. od dnia 14 sierpnia 1961 r. do 30 kwietnia 1975 r., nie miałoby wpływu na treść wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. Oceny skutków samowoli budowlanej należałoby wówczas dokonać w oparciu o treści art. 52 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym warunkiem legalności budowy obiektu budowlanego była zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, ponieważ przedmiotowy obiekt posadowiony jest na terenie, który zgodnie z planem nie jest przeznaczony pod zabudowę, podlegać musi rozbiórce.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię,
- 2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływa na wynik sprawy, a to przepisu art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. wobec nie ustalenia daty wybudowania przedmiotowego obiektu, braku ustaleń czy organy administracji państwowej wydawały i jakiego rodzaju zgodę na budowę domków rekreacyjnych; nie ustalenia przeznaczenia terenu, na którym wybudowano domek letniskowy w okresie jego budowy, bezzasadne a co najmniej przedwczesne uznanie domku letniskowego skarżącego za samowolę budowlaną.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że obiekt budowlany wybudowany przed laty w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź na terenie, dla którego nie uchwalono prawa miejscowego, nie może stać się nielegalny z powodu później uchwalonej zmiany prawa miejscowego. Ponadto materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie daje odpowiedzi na to, kiedy wybudowano domek letniskowy i organy nie uczyniły niczego, aby tę datę ustalić. Organy nie zwróciły się do archiwów, nie zbadały własnych zasobów, map, wykazów urzędowych ośrodków wypoczynkowych, nie przesłuchano świadków, czy właścicieli innych domków letniskowych. Zaskarżonym wyrokiem zaaprobowano natomiast różne ustalenia organów administracyjnych, co do tego, czy miejsce, na którym wybudowano ośrodek wypoczynkowy w skład, którego wchodził domek skarżącego, objęte było miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w okresie jego budowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając niniejszą kasację w granicach określonych art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania koniecznym jest wykazanie kwalifikowanego wpływu tego naruszenia na wynik postępowania, a więc iż uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Nie jest wystarczająca, zatem sama polemika z prawidłowością działań organu, a do tego w zasadzie ogranicza się analizowany zarzut, ale koniecznym jest wykazanie, iż gdyby organy działając zgodnie z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. ustaliły odmienny stan faktyczny, to rozstrzygnięcie sprawy objęte skarżonym wyrokiem mogłoby być inne od kontrolowanego.
I tak po pierwsze, wskazując na brak ustalenia dokładnej daty wybudowania przedmiotowego obiektu, autor kasacji pominął zupełnie poczynione na tym tle wywody Sądu pierwszej instancji, że obiekt został wybudowany w latach siedemdziesiątych, co jest wystarczające do uznania tego obiektu za samowolę budowlaną tak w świetle Prawa budowlanego z 1974 r., jak i Prawa budowlanego z 1961 r. Ustalenie to pozostaje bezsprzeczne wobec nie legitymowania się przez skarżącego wymaganym na budowę tego obiektu pozwoleniem budowlanym, co jest niezbędne do uznania go za samowolnie wybudowany w świetle obu ww. ustaw.
Po drugie domaganie się od organów poszukiwania, czy dla budynku należącego do skarżącego było wydana jakakolwiek zgoda na budowę, na tym etapie postępowania należało uznać za nieskuteczne i spóźnione. Okoliczność ta nie była kwestionowana na wcześniejszych etapach postępowania, a podczas kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej w dniu 26 kwietnia 2012 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że takimi dokumentami nie dysponuje. Skarżący również na obecnym etapie nie przedstawił jakiegokolwiek dokumentu, który ten stan podważałby, ani nie uprawdopodobnił istnienia takiego dokumentu.
Po trzecie wreszcie, istotne pozostaje rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana od likwidacji jest skutków. To z punktu widzenia tej ostatniej oceniana jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Ustalenie natomiast, że Prawo budowlane z 1974 r. obowiązuje od 1 marca 1975 r. pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości stosowania tej ustawy odnośnie postępowania legalizacyjnego, bowiem żadne z przepisów tej ustawy nie przewidywały możliwości stosowania Prawa budowlanego z 1961 r. Oznacza to, iż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., które znajdują zastosowanie obecnie z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., mają zastosowanie również do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przez 1 marca 1975 r., a więc także pod rządami ustawy z 1961 r.
Podkreślić w końcu trzeba, iż zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (opubl. ONSAiWSA 2014 r., z. 6, poz.
89) "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Uchwała ta pozostaje wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą kasację. W okolicznościach przedmiotowej sprawy wykluczono, aby obowiązujący w dacie orzekania przez organy, miejscowy plan dopuszczał przeznaczenie terenu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, pod zabudowę. Podobnie wykluczono fakt dopuszczalności zabudowy w oparciu o wcześniej obowiązujące plany. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu, zaś Sąd pierwszej instancji zasadnie ten pogląd zaakceptował, oddalając skargę. Z tych też przyczyn, za niezasadny należało uznać zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.