Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 29/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę T. K. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zezwolenia na usunięcie drzew i zobowiązał ten organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia zwrotu mu akt sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył organowi grzywnę w kwocie 2000 zł.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Wójt Gminy C. zezwolił E. J. na usunięcie drzew gatunku klon jesionolistny i jesion z będącej jej własnością działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w S. Dnia 10 maja 2012 r. T. K. (dalej zwany również skarżącym) wniósł do tego organu skargę w związku z usunięciem – jak zaznaczył, prawdopodobnie przez E. J. –11 jesionów z jego działki o numerze [...], położonej w S. Pismem z dnia 18 maja 2012 r. Wójt Gminy C. wyjaśnił skarżącemu, że udzielił E. J. zezwolenia na usunięcie drzew i że jeżeli podczas wycinki drzew doszło do naruszenia jego prawa własności, może on to prawo chronić, m.in. zawiadamiając organy ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. skarżący zakwestionował sposób, w jaki załatwiono jego skargę, lecz Rada Gminy C. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] uznała tę skargę za bezzasadną.
Z kolei w dniu 14 maja 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynął wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zezwolenia na usunięcie drzew udzielonego E. J.. W związku z tym pismem, które wpłynęło w dniu 21 maja 2012 r., Kolegium zwróciło się do Wójta Gminy C. o nadesłanie akt sprawy, po czym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało to pierwsze postanowienie w mocy. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 942/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę T. K. na postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r.
Pismem z dnia 5 października 2012 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Wójta Gminy C. jego wniosku o uchylenie zezwolenia na usunięcie drzew. Pismem, które wpłynęło do Wójta w dniu 18 października 2012 r., Kolegium zwróciło się ponownie do tego organu o przesłanie akt sprawy i następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione, odmawiając wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że skarżący we wniosku z maja 2012 r. nie domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego, np. w sprawie wznowienia postępowania zakończonego zezwoleniem na usunięcie drzew z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie na niezałatwienie w terminie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego zezwoleniem na usunięcie drzew. Załączył wniosek z dnia 25 maja 2012 r., jaki złożył w tym zakresie do Wójta Gminy C. W związku z tym wnioskiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem, które wpłynęło do Wójta w dniu 17 grudnia 2012 r., zwróciło się do tego organu o przesłanie akt sprawy i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uznało za uzasadnione zażalenie T. K. na niezałatwienie w terminie sprawy wznowienia postępowania i wyznaczyło Wójtowi Gminy C. na załatwienie sprawy dodatkowy termin 30 dnia od dnia zwrotu akt sprawy.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kolejne zażalenie w związku z bezczynnością Wójta Gminy C. w sprawie jego wniosku z dnia 10 maja 2012 r. oraz wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia na usunięcie drzew z dnia [...] kwietnia 2012 r. Pismem, które wpłynęło do Wójta Gminy C. dnia 22 kwietnia 2013 r., Kolegium zwróciło się o przesłanie akt sprawy. Postanowieniami z dnia [...] maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (nr [...]) i uznało zażalenie za nieuzasadnione, odmawiając wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (nr [...]). Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. po raz kolejny zażądało akt sprawy w związku z wnioskiem T. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Akta te zostały zwrócone przez organ odwoławczy Wójtowi Gminy C. w dniu 19 lipca 2013 r. (data wpływu) po ich odesłaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po uprawomocnieniu się przywołanego już postanowienia z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 942/12.
Pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. skarżący ponownie wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wójta Gminy C. Pismem, które wpłynęło do Wójta w dniu 10 lutego 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się o przesłanie akt sprawy i postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wskazując, że na obecnym etapie sprawy strona może jedynie wnieść skargę na bezczynność do sądu administracyjnego.
Dnia [...] marca 2014 r. Wójt Gminy C. wydał postanowienie o wznowieniu postępowanie w sprawie.
T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Wójta Gminy C., podkreślając, że organ ten nie uchylił zezwolenia na usunięcie drzew z dnia [...] kwietnia 2012 r., mimo iż skarżący już w dniu 10 maja 2012 r. poinformował go o okolicznościach, które to uzasadniały, i złożył następnie stosowny wniosek w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy C. wniósł o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) ze względu na fakt, że przed wniesieniem skargi do sądu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania. Zwrócił zarazem uwagę, że w sprawie toczyły się cztery postępowania administracyjne oraz że w toku jest postępowanie karne, w którym oskarżona jest E. J. Jego zdaniem wynik tego ostatniego postępowania może być istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, co uzasadnia wstrzymanie się z podejmowaniem "czynności administracyjnych merytorycznych" do czasu jego zakończenia.
Na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. skarżący sprecyzował przedmiot swej skargi, wyjaśniając, iż jest nim bezczynność Wójta Gminy C. w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego celem uchylenia ostatecznej decyzji zezwalającej na wycięcie drzew na działce sąsiedniej. Wniósł także o wymierzenie organowi grzywny z tytułu jego bezczynności.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 10 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w pierwszej kolejności przypomniał reguły przeprowadzania sądowej kontroli administracji publicznej oraz istotę sporu w niniejszej sprawie. Następnie odwołał się do poglądów orzecznictwa oraz literatury dotyczących bezczynności, odnotowując m.in., że oznacza ona sytuację, gdy organ w przewidzianym prawem terminie nie podjął czynności, do których był zobowiązany, w szczególności nie zakończył postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Omówił regulację odnoszącą się do terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, zawartą w art. 35 § 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz środki, jakimi zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. dysponuje sąd administracyjny w razie ich niedotrzymania, czyli wystąpienia stanu bezczynności.
Sąd zauważył, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał przysługujące mu środki zaskarżenia, dwukrotnie składając zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz że jedno z tych zażaleń zostało uwzględnione, jak wskazał, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Podkreślił, że postanowieniem tym wyznaczono Wójtowi Gminy C. dodatkowy termin załatwienia sprawy wynoszący 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy, który również nie został dotrzymany. Skoro bowiem akta zwrócono organowi w dniu 19 lipca 2013 r., to termin ten upływał z dniem 19 sierpnia 2013 r. i w tym okresie organ był bezwzględnie zobligowany do wznowienia postępowania i wydania decyzji, o której mowa w art. 151 k.p.a., lub wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Tymczasem organ wznowił postępowanie dopiero dnia [...] marca 2014 r. i nie podjął dalszych czynności w sprawie.
Sąd uznał, że Wójt Gminy C. pozostaje w sprawie bezczynny, skoro nie zachował ani ustawowego, ani dodatkowego terminu na jej załatwienie, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym ostatnim kontekście podniósł, że od chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania do dnia wniesienia skargi na bezczynność upłynęło około dwóch lat i przypomniał, iż organ nie załatwił sprawy także w terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2013 r. Jego zdaniem nieprzekonujące są argumenty przywołane przez organ celem usprawiedliwienia tej zwłoki. Organ nie wykazał wszak, że wynik postępowania karnego przeciwko E. J. ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza poprzez potwierdzenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania, których zresztą nie wyszczególniono w postanowieniu z dnia [...] marca 2014 r., nie precyzując, z jakich przyczyn to postępowanie wznowiono. Ze względu na te okoliczności Sąd postanowił wymierzyć Wójtowi Gminy C. na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę w wysokości 2000 zł.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę na bezczynność orzekając zgodnie z art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.
Wójt Gminy C., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe.
Pierwszy z nich został odniesiony do art. 56 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika organu Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, uznając, że wydanie postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. o wznowieniu postępowania administracyjnego nie wyczerpuje przewidzianej w nim przesłanki zawieszenia postępowania sądowego.
Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 148 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że bezczynność Wójta Gminy C. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazując, że bezczynność trwała około dwóch lat, podczas gdy w tym okresie toczyło się kilka postępowań administracyjnych oraz postępowanie sądowoadministracyjne, co uniemożliwiło załatwienie wniosku o wznowienie postępowania ze względu na brak dostępu do akt sprawy. W tym kontekście wytknął również Sądowi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnicze znaczenie w rozpatrywanym zakresie przyznał postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], gdy tymczasem w sprawie brak takiego orzeczenia.
Kolejny zarzut dotyczy art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji wymierzył organowi grzywnę, nie uzasadniając ani potrzeby jej nałożenia, ani jej wysokości, uniemożliwiając rozważenie "adekwatności grzywny do zdarzenia".
Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzając, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania ewentualnie oddalenie skargi w całości, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu zaakcentował, że z art. 56 P.p.s.a. wynika, że w przypadku wniesienia skargi po wszczęciu postępowania w celu wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Jego zdaniem w sprawie wystąpiła tego rodzaju sytuacja, gdyż skarga na bezczynność została złożona po tym, jak postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. wznowiono postępowanie administracyjne w sprawie.
Następnie pełnomocnik nie zgodził się z oceną Sądu pierwszej instancji, że Wójt Gminy C. pozostawał w bezczynności przez około dwa lata. Przypomniał, że w tym czasie toczyły się postępowania w przedmiocie: 1) skargi dotyczącej udzielenia przez organ zezwolenia na usunięcie drzew z dnia [...] kwietnia 2012 r., 2) stwierdzenia nieważności tej decyzji, zakończone odrzuceniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., 3) zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie oraz 4) wznowienia postępowania, którego dotyczy skarga na bezczynność. Zwrócił zarazem uwagę na postępowanie karne wszczęte z zawiadomienia skarżacego przeciwko osobie, która uzyskała zezwolenie na usunięcie drzew z dnia [...] kwietnia 2012 r., podtrzymując podgląd o możliwym wpływie tego postępowania na rozstrzygnięcie wznowionego postępowania administracyjnego.
Dalej pełnomocnik powtórzył, że Sąd pierwszej instancji dwukrotnie powołał się na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., chociaż "takie postanowienie w przedmiotowej sprawie nie istnieje (brak w aktach), ani co do organu, który go wydał, ani co do daty jego sporządzenia".
W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik organu wymienił okoliczności, jakie sąd powinien uwzględnić wymierzając grzywnę: charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości oraz proporcjonalność grzywny do negatywnych konsekwencji, jakie poniósł wnioskujący o ukaranie organu grzywną.
Wreszcie pełnomocnik, nawiązując do orzecznictwa, wskazał, jaką rolę pełni uzasadnienie wyroku jako część orzeczenia pozwalającego na jego kontrolę instancyjną. Jego zdaniem uzasadnienie wyroku zaskarżonego jest dotknięte w tym zakresie istotnymi uchybieniami, czego dowodzi dwukrotne przywołanie w nim rozstrzygnięcia, które nie pozostaje w związku ze stanem faktycznym sprawy.
T. K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdził, że skarga ta jest całkowicie bezzasadna. Przypomniał, że organ został poinformowany o wycince drzew z jego działki dnia 10 maja 2012 r., ale nie podjął żadnych czynności w tej materii, poza wznowieniem postępowania dnia [...] marca 2014 r., co powinien uczynić niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Wyraził pogląd, że wzmianka na temat postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. jest oczywistą pomyłką, która zresztą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku występuje tylko raz. W sprawie ten organ nie występował, a data i numer postanowienia wskazane przez Sąd pierwszej instancji dowodzą, że w istocie chodzi o postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zdaniem skarżącego organ dopuścił się rażącej bezczynności, gdyż nic nie stało na przeszkodzie, by prowadził postępowanie także w czasie, gdy nie dysponował aktami sprawy – na podstawie uwierzytelnionych odpisów akt lub po ich wypożyczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej autor nie wykazał, że zaskarżony wyrok narusza prawo w sposób, który uzasadniałby jego uchylenie.
Całkowicie chybiony jest pierwszy zarzut kasacyjny odniesiony do art. 56 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zgodnie z jego treścią w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. W konsekwencji na podstawie art. 56 P.p.s.a. można zawiesić postępowanie sądowe wówczas, gdy toczy się ono ze skargi mającej za przedmiot określony akt wydany przez organ administracji publicznej, a nie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Dotyczy on przecież przypadku, gdy strona zaskarżyła ten akt do sądu administracyjnego w sytuacji, w której w stosunku do tego aktu wszczęto wcześniej postępowanie administracyjne mogące doprowadzić do jego uchylenia poza zwyczajnym tokiem instancji, np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego tym aktem.
Tylko tego rodzaju tożsamość przedmiotu zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przedmiotu weryfikacji w administracyjnym trybie nadzwyczajnym uzasadnia zawieszenie tego pierwszego postępowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1794/10, LEX nr 1069042). Omawiany przepis ma charakter kolizyjny w tym znaczeniu, że przyznaje pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu w jego zbiegu z postępowaniem sądowym, polegającym na tym, że w obu postępowaniach przeprowadzana jest kontrola tego samego aktu, który może być w wyniku każdej z tych kontroli usunięty z obrotu prawnego. Innymi słowy, wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją o zezwoleniu na usunięcie drzew mogłoby stanowić przesłankę zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym jedynie wtedy, gdyby to ostatnie postępowanie było zainicjowane skargą na tę właśnie decyzję.
Tymczasem skarżący zaskarżył bezczynność organu w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania. Niepodobna uznać, że samo uruchomienie przez organ postępowania w sprawie tego wniosku, czyli wznowienie postępowania bez podejmowania jakichkolwiek dalszych czynności, uniemożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie skargi na bezczynność organu w tym zakresie ze względu na konieczność zawieszenia postępowania sądowego. Odmienny pogląd skarżącego jest wynikiem niezrozumienia regulacji art. 56 P.p.s.a. i nie znajduje uzasadnienia.
Bezczynność organu, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, jest zaś stanem, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, LEX nr 1421789). Wszczęcie postępowania, tak jak podjęcie dalszych czynności w sprawie, nie znosi więc rozpatrywanego stanu, jeżeli postępowanie to nie zostało zakończone w terminie, w szczególności poprzez wydanie stosownej decyzji. Jeśli strona wnosi zatem skargę na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania, to sam fakt, że organ wcześniej postępowanie wznowił, nie wyklucza możliwości rozpoznania tej skargi, stwierdzenia przez Sąd bezczynności i zastosowania przysługujących mu środków, zwłaszcza gdy organ nawet nie kontynuował wznowionego postępowania.
W przeciwnym razie sens skargi na bezczynność zostałby przekreślony i nie mogłaby ona realizować swojej roli sprowadzającej się do przymuszenia administracji publicznej do wykonywania jej określonych prawem obowiązków.
Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie bezczynność wystąpiła. Skarżący wniósł bowiem o wznowienie postępowania pismem z dnia 25 maja 2012 r., natomiast Wójt Gminy pierwszej i ostatniej czynności w przedmiocie tego wniosku dokonał dopiero w dniu [...] marca 2014 r., wydając postanowienie o wznowieniu postępowania. Zawarte we wniosku żądanie skarżącego było zaś jednoznaczne, z jego treści wynikało, iż domagał się on uchylenia w trybie nadzwyczajnym ściśle określonej decyzji, toteż nic nie stało przeszkodzie, by organ właściwie ukierunkował dalsze postępowanie, przejawiając niezbędną aktywność, np. zwracając się do skarżącego ze stosownym wezwaniem celem sprecyzowania podstaw wznowienia. Organ powinien więc przystąpić do załatwienia wniosku niezależnie od jego merytorycznej zasadności, lecz niewątpliwie nie uczynił tego w przewidzianym prawem terminie.
Nie można przy tym utrzymywać, że zwłoka ta była usprawiedliwiona i nie stanowiła naruszenia prawa, skoro już dnia [...] stycznia 2013 r. organ wyższego stopnia uwzględnił zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, wyznaczając dodatkowy termin w tej materii, który skądinąd też nie został dotrzymany. Sąd pierwszej instancji miał więc podstawy do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ m.in. do wydania w określonym terminie aktu i jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie stanu bezczynności wiąże się z koniecznością zobowiązania organu do działań mających tę bezczynność usunąć i jednoczesnego rozważenia tego, czy miała ona charakter rażący.
Sąd pierwszej instancji tę kwestię rozważył. Uznał mianowicie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Wójt Gminy pozostał bierny w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowania pomimo upływu dodatkowego terminu wyznaczonego przez organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., którym uwzględniono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym. Wskazał nadto, że termin ten wynosił 30 dni od zwrotu akt, co nastąpiło w dniu 19 lipca 2013 r., a zatem organ winien załatwić sprawę do dnia 19 sierpnia 2013 r. Słusznie przy tym Sąd zwrócił uwagę na to, że Wójt Gminy nie rozpoznał wniosku o wznowienie postępowania w kolejnych miesiącach, a pierwszą czynność podjął dopiero w dniu [...] marca 2014 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego teza, iż z przekroczeniem tego terminu wcześniejsza bezczynność przybrała formę rażącą, nie może budzić jakichkolwiek zastrzeżeń. Rażącym naruszeniem prawa jest wszak stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). O takim naruszeniu może być mowa, gdy organ pozostający w bezczynności ignoruje obowiązek wynikający z postanowienia, którym organ wyższego stopnia tę bezczynność stwierdził, mimo iż nic nie stało na przeszkodzie, by się do tego obowiązku zastosować. Od dnia 19 lipca 2013 r., gdy do organu właściwego w sprawie wniosku o wznowienie postępowania wpłynęły akta sprawy po ich zwrocie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, organ ten pozostał jedynym dysponentem akt aż do dnia 10 lutego 2014 r., kiedy to organ wyższego stopnia zwrócił się o ich przekazanie ze względu na kolejne zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie.
Przez te kilka miesięcy pozostawał jednak całkowicie bierny, nawet nie informując skarżącego o przyczynach zwłoki i o terminie, w jakim nastąpi załatwienie sprawy. Ta bierność nie znajdowała żadnego usprawiedliwienia. Nie toczyły się wówczas żadne inne postępowania w przedmiocie któregoś z wniosków skarżącego, tak licznie składanych przez niego w związku ze sprawą. Skądinąd konieczność rozpoznawania tych wniosków w różnych trybach nie wyłączała możliwości równoległego biegu postępowań w ich przedmiocie, czego dowodzi to, iż Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. badało kwestię bezczynności organu w czasie, kiedy akta sprawy wciąż powinny znajdować się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Rzeszowie, przed którym toczyło się wtedy postępowanie ze skargi na postanowienie tego Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. (akta te zostały zwrócone przez Sąd po uprawomocnieniu się postanowienia o odrzucenia skargi i wpłynęły do organu, jak już wspomniano, w dniu 19 lipca 2013 r.).
Niemniej podzielić wypada konkluzję Sądu pierwszej instancji, że bezczynność, która niewątpliwie wystąpiła, skoro organ wznowił postępowanie dopiero po prawie dwóch latach od złożenia wniosku w tej materii, stała się rażąca najpóźniej z dniem 19 sierpnia 2013 r. Chybiony jest zatem zarzut podniesiony w tym zakresie w skardze kasacyjnej. Został on zresztą, zapewne przez pomyłkę, odniesiony nie do art. 149 § 1 P.p.s.a., lecz do nieistniejącego art. 148 § 1 P.p.s.a. Słusznie również Sąd pierwszej instancji tak dużą wagę w tej materii przywiązał do postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r., którym uwzględniono zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Bez znaczenia pozostaje to, że w jednym fragmencie uzasadnienia (a nie dwukrotnie, jak wytknięto w skardze kasacyjnej), nieprawidłowo oznaczył on organ, który to postanowienie wydał. Nie ulega przecież najmniejszej wątpliwości, o jakie postanowienie chodzi, zwłaszcza że precyzyjnie wskazano nie tylko jego treść, ale i datę wydania oraz jego numer.
Nieścisłość dostrzeżoną w skardze kasacyjnej należy więc kwalifikować jako oczywistą pomyłkę, która może podlegać sprostowaniu, gdyż nie wywiera jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie i nie pozbawia wywodu Sądu pierwszej instancji niezbędnej jednoznaczności i precyzji. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że jest ona równoznaczna z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., szczególnie takim, które z tego powodu mogłoby doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Częściowo trafny jest natomiast zarzut dotyczący ostatnio powołanego przepisu oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. ze względu na to, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił zindywidualizowanych i skonkretyzowanych przesłanek wymierzenia organowi grzywny i ustalenia jej w wysokości 2000 zł, poprzestając na ogólnym nawiązaniu do wcześniej omówionych przez siebie okoliczności przesądzających o wystąpieniu bezczynności i o jej rażącym charakterze. Zgodzić się wypada z twierdzeniem, że powinien on wskazać argumenty odwołujące się do postawy organu oraz obiektywnych realiów sprawy, które trzeba uwzględnić kształtując wysokość grzywny, będącej rodzajem sankcji za zaniechanie organu, lecz w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy tego rodzaju ogólne odesłanie nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na jej wynik. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Stosownie do Komunikatu tego Prezesa z dnia z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (Monitor Polski z 2014 r., poz. 146), tj. w roku poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku, takie przeciętne wynagrodzenie wynosiło 3.650,06 zł., grzywna wymierzona przez Sąd pierwszej instancji nieznacznie przekraczała zatem 5% dopuszczalnej grzywny maksymalnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, zwłaszcza jeżeli zważyć na rażący charakter bezczynności, której dopuścił się organ i czas trwania tej bezczynności wymierzenie grzywny nie może być uznane za nieznajdujące usprawiedliwienia, a jej wysokość - za wygórowaną. Z tego powodu mankament uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegający na braku odrębnych rozważań dotyczących tej kwestii nie jest istotny na tyle, by pociągał za sobą konieczność uchylenia tego wyroku.
Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.